美國排污許可證后實施經驗及對我國的啟示
摘要：排污許可制度的關鍵在于證后實施。美國《清潔空氣法》框架下的排污許可制度在固定污染源排放管理方面取得顯著成效，值得借鑒。2017年10月至12月，依托國家外國專家局引智項目平臺，政研中心邀請3位美國排污許可領域的資深專家來華，舉辦了三期共計12天的研討會，就美國大氣排污許可制度實施經驗展開深入研討，并在此基礎上開展了美國排污許可證后實施經驗總結和對比研究[1]。本報告是系列報告的總報告，后續還將以專題報告的形式深入分析各關鍵議題，為我國排污許可制度實施提供支持[2]。
美國排污許可制度順利實施的成功之處在于：環保部門、排污單位和公眾等各相關利益方責任劃分十分清晰，各司其職，有序開展工作。通過強化監督核查機制，提高環保部門的監管執法水平；通過細化持證義務，落實排污單位主體責任；通過全過程參與，保障公眾監督。
基于美國經驗，對我國啟示如下：一是嚴把發證質量關，重“質”非“量”，杜絕濫竽充數；二是明晰各方責任和義務，保障政府和排污單位在各司其職時能夠有據可依；三是科學裁定和量化罰則，提高執法有效性；四是鼓勵排污單位自行監管，降低執法壓力；五是不斷優化大數據平臺，助力環保執法。
在美國，排污許可制度作為固定污染源管理的主要手段，經過數十年的實施，并配合其他污染防治政策、措施及標準的執行，污染物排放量顯著下降。以大氣污染物為例，2016年美國CO、Pb、NOx、VOC、一次PM10、一次PM2.5、SO2排放量較1990年分別降低了59%、80%、48%、39%、20%、24%和78%，基本實現了《清潔空氣法》所要求的主要目標[3]。因此，美國排污許可證后實施經驗值得借鑒。
一、美國排污許可制度證后實施經驗
美國《清潔空氣法》框架下的固定源[4]排污許可制度是固定污染源排放監管的核心制度，所有重點污染源[5]在運行之前需取得“運行許可證”，否則視為違法[6]。
（一）明晰各方責任，建立規范化的排污許可管理模式
運行許可證制度明確了環保部門、固定源和公眾的責任，各利益相關方根據職能分工協作，各司其職，保障制度高效運轉。
在運行許可證申請和核發階段，固定源需要按照法律法規要求[7]及時提交完整的許可證申請材料，包括基本信息、工藝和產品描述、排放相關信息、污染控制要求、合規計劃、合規證明要求以及承諾書等內容；州和地方環保局的主要職責就是制定許可證申請表及相關技術規范，評估固定源提交申請材料的完整性和準確性[8]，撰寫許可證草案，并給公眾提供評議機會（不少于30天），視情況召開聽證會等；美國環保局（EPA）負責全面監督，對州或地方環保局制定的許可證草案有單獨的審查時限（45天）。在充分納入EPA和公眾意見后，州或地方環保局即可向固定源發放運行許可證。
在運行許可證實施和監管階段，固定源需要依照核發許可證載明條款要求開展日常環境管理工作，配合環保部門進行材料審查、現場檢查等活動，提供守法證據；州和地方環保局則根據合規監測的相關規定對固定源進行有效監管，并在發現違反許可證要求時開展執法行動，按照規范要求進行相應處罰，確保固定源連續達標且合規排放；EPA的主要職責就是制定許可證的具體實施法規和條例以及合規和執法規范和指南，監督州和地方環保局運行許可制度的執行情況；公眾作為監督的主體，可隨時隨地向環保部門進行投訴并監督環保部門的執法程序。據了解，美國許多違法行為都是通過公眾投訴發現的。
美國固定源排污許可管理的全過程總結如圖1所示。
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圖1美國固定源排污許可管理全過程
（二）強化監督核查機制，提高環保部門的監管執法水平
《清潔空氣法》授權EPA制定相應程序和方法，監測和分析污染物排放情況，確保固定源遵守適用的排污許可法律法規和標準等要求[9]。EPA在該法律授權下制定了完善的固定源合規和執法方案[10]，設定了標準化的合規監測程序，建立了有效的監督核查與處罰機制。
1.開展合規監測，提供固定源違法證據
合規監測（ComplianceMonitoring）是EPA和地方監管機構對固定源進行監督核查的“利器”，包括了所有監管機構的活動以及合規判定的手段，是環境合規和執法方案中的重要組成部分。排污許可證后監管就屬于“合規監測”框架下的重要內容。
總體而言，合規監測是一項系統性的規劃，從整體策略到具體執行活動，分類、分頻次對固定源的合規情況進行核查和評估。從適用范圍來說，固定源合規監測重點關注取得運行許可證的重點源（TitleVmajorsources）和部分設定次源（syntheticminorsources）[11]。監管“門檻”的設立一方面確保排放接近重點源閾值的污染源都能得到定期評估，另一方面也使得監管機構的有限資源能夠集中在那些最具環境管理意義的污染源上，確保環境監管效益最大化。
（1）制定系統的合規監測指南和計劃
《清潔空氣法固定源合規監測策略》（CMS）[12]是EPA制定的一項用于指導并授權各州管理和實施《清潔空氣法》合規監測項目的指南。CMS提供了一系列用于評估合規性的工具，包括現場檢查、煙囪測試、合規評估等，且所有這些工具的使用都具有一定的成本有效性。CMS指出，在條件有限的情況下沒有必要通過現場檢查評估設施的合規狀況，可以通過運行許可證的常規報告和特殊情況報告等信息進行評估。但是，為確保固定源在現場的合規性，CMS建議為現場檢查設定一個最低頻率[13]。CMS為固定源合規監測提供了全國一致性，同時也為各州保留了靈活處理當地空氣污染和合規問題的權利，加強了EPA對合規監測項目的監督。
為了便于合規監測項目的開展，EPA區域辦公室以及各州需要制定并提交合規監測策略計劃（CMSPlans）。一般來說，CMS計劃的提交頻次為每年一次，最少不得低于每兩年一次。各州的CMS計劃中應當納入所有TitleV重點源和所有設定次源的特定設施清單，識別出需要進行全合規評估（FCE）的設施，同時確定進行現場檢查的人員名單，并且說明如何解決合規監測中發現的缺陷和不足。
（2）采用現場和非現場相結合的核查方式
合規監測中用于合規判定的手段和工具可大致分為現場（on-site）和非現場（off-site）兩類。現場合規監測是指需要對設施進行實地考察才能評估合規狀況的活動，包括現場檢查、煙囪測試等；非現場合規監測是指不用進行實地考察即可評估合規狀況的活動，例如記錄審查、信息請求等，包括但不限于數據收集、審查、報告以及項目協調、監督和支持等工作。
現場檢查（inspections）即現場考察，是對設施或場所（例如商業、學校、垃圾填埋場）進行訪問，通過現場收集信息確定是否合規。檢查的強度和范圍浮動很大，可以是不到半天的快速巡查，也可以是需要幾周時間完成的大量樣本收集審查。現場檢查的常規程序包括檢查前準備、進廠前觀測、進入廠區、檢查記錄、文件更新和報告等內容[14]。此外，檢查需由取得資質的檢查員（inspectors，包括批準的第三方）進行。EPA通過頒發聯邦檢查員資格證（credentials），授權州和地方政府官員代表EPA進行檢查[15]。檢查員在出示有效證件之后，有權進入廠區檢查[16]。
（3）分類、分頻次開展合規評估
各州通過綜合分析現場檢查和非現場審查的結果對固定源進行合規評估，判定固定源是否合規。合規評估通常分為全合規評估（FCEs）、部分合規評估（PCEs）和調查（Investigations）三種類型。
全合規評估（FullComplianceEvaluations，FCEs）是一項用于評價整個設施合規性的綜合評估，可以根據評估結果直接進行一次合規判定（compliancedetermination）。它涵蓋了設施全部排放單元的全部污染物，不僅對每個排放單元的合規狀況進行評價，而且還要對設施的持續合規能力進行評估。對于TitleV重點源，全合規評估應當至少每兩年實施一次[17]；對于設定次源，全合規評估應當至少每五年實施一次。
部分合規評估（PartialComplianceEvaluations，PCEs）是一項有文件記錄的合規性評估，以合規判定為目標，側重于設施的部分工藝、污染物、排放單元或個別法規要求。總體來說，PCE與FCE相比耗時更短、資源密集程度更低，FCE亦可通過完成一系列的PCE實現，所以PCE可以作為經濟有效地篩查和識別非合規情況的實用工具。
調查（Investigations）與另外兩類合規評估的區別是，它局限在設施的一部分，更加資源密集，涉及到對特定問題更深入的評估，并且需要更多的時間才能完成。調查主要用于解決常規FCE由于時間限制、初步現場工作要求及判定合規的專業技術水平而難以評估的問題。
（4）持續記錄和報告合規信息，實現定期反饋和改進
各州應當將開展的任何合規評估活動和結果進行記錄，撰寫合規監測報告（ComplianceMonitoringReport，CMR），并根據要求向EPA區域辦公室進行匯報。
合規監測報告應當至少包括以下基本元素：基本信息、設施信息、適用要求、排放單元和工藝清單及描述、歷史執法活動信息、合規監測活動以及在合規評估期間轉達給設施的評估結果和建議。各州應當根據各自的政策、程序和要求對合規監測報告進行保存。若州沒有出臺相應規定，則應當與EPA記錄政策的保存時間表保持一致，詳見表1。
表1EPA記錄政策的保存時間表
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通過合規監測記錄和報告機制，EPA可以對各州的合規監測工作進行年度評價，評估目標執行情況，識別不足之處，及時與州環保部門官員進行溝通和反饋，為下一年計劃的制定進行有針對性的調整和改進。
（5）重視人員培訓和資質認證，適當授權第三方參與合規評估
EPA非常重視檢查員（inspectors）[18]的專業水平，通過“檢查員培訓項目（inspectortrainingprogram）”培養檢查員所需的必要技能，提高履行職責的能力，提升專業知識素養[19]。培訓的內容包括現場檢查的基本程序、相關法律法規要求、工業生產和技術指導、衛生和安全措施以及信息審查和收集方法等。在核實檢查員達到了法規要求的最低培訓要求之后，EPA方可頒發檢查員資格證。
此外，在某些情況下，各州可以使用經過適當培訓和授權第三方（thirdparty）[20]開展聯邦設施的合規監測活動[21]。值得注意的是，EPA不會直接向第三方頒發與檢查員相同的資格證，多數情況下EPA僅會向第三方提供一封授權信，表明合同檢查員身份同時限定其權力。
2.運用多種執法手段，科學設定罰款金額，威懾違法行為
通過合規監測行動，EPA可以獲取大量的企業守法狀況的信息。如果檢查發現違法違規現象，EPA通常會給違法者發一個違法通知（NoticeofViolation）。在違法性質不是太惡劣、沒有造成永久性危害的情況下,違法者會收到一個警告信作為處理結果。違法通知和警告信是違法行為處理的第一步,告之違法者應立即糾正EPA提出的問題,盡快恢復到守法狀態。
（1）民事和刑事相結合的執法手段
EPA通過民事和刑事執法相結合,按威懾強度形成了梯形分布的環境違法處罰機制。民事執法是對違法行為尚不夠成刑事訴訟的案件的執法行動,可劃分為民事行政行為（CivilAdministrativeActions）和向司法部提交司法訴訟的民事司法行為（CivilJudicialActions）。
民事行政執法行為是由EPA或州環保機構執行的、不進入司法程序的執法行動，其主要形式包括向違法者提供違法通告、要求個人、企業或者其他違法機構恢復到守法狀態和清理場地的行政命令等。民事司法行為是指將案件納入正式的法律訴訟程序，由司法部代表EPA或由州首席檢察官代表州環保局向法院正式提起民事訴訟。此類執法主要針對的是嚴重違法行為或者不服從行政命令的行為。如果違法性質惡劣（故意違法）、后果嚴重，EPA會向法院提起刑事訴訟，法院將對這些違法行為實施罰款或監禁處罰。在美國可以提起訴訟的刑事犯罪類型主要包括蓄意違法行為、偽造虛假文件、沒有許可證、擅自改動監測設備和重復性的違法行為。
因此，通過這些處罰手段的綜合使用，對違法排污的企業和個人形成了強有力的威懾。
（2）科學設定罰款金額
經濟處罰即罰款是排污許可證后執法中常用的處罰形式，能夠威懾違法者。EPA執法處置并不以處罰為目的，而是以環境效益和處罰效果最大化為目標。因此,科學設定罰款金額成為有效執法的重要內容。EPA處罰措施的關鍵是計算出違法經濟收益作為處罰的基礎數額，然后再根據一系列影響因子包括超標排放程度、污染物的毒性、違法歷史等進行調整。為達到有效威懾目的,對屢犯、故意違法行為提高處罰力度;鼓勵自查、自報和與執法部門合作的行為;將違法處罰的環境效果與違法者的利益、社會效果共同考慮,提高執法的可行性與有效性。
為了簡化操作程序，便利工作人員的實際應用，EPA開發了一套模型和軟件。主要有6個模型：1個計算違法收益的模型BEN；3個計算支付能力的模型ABEL（企業），INDIPAY（個人）和MUNIPAY（個人）；1個計算追加環境項目（SEP）支出成本的模型PROJECT；還有一個針對超級基金（SUPERFUND）項目的計算地點清理成本的模型CASHOU。
3.其他保障措施
（1）利用信息化技術優化監管
當今復雜的污染挑戰推動了監管部門采取更為現代化的方式確保合規的需求。隨著信息化技術的不斷發展，EPA開發了“下一代守法”、在線執法和合規歷史數據庫等手段，利用信息化技術提高監管效率，促進環境信息公開。
“下一代守法（NextGenerationCompliance，簡稱NextGen）”機制[22]旨在利用先進的檢測技術與通訊技術，推動守法報告和執法信息的電子化，提高守法透明度，利用大數據技術識別違規行為并對違規情況進行預警預測，實現執法精準化和高效化。
圖2下一代守法機制的組成部分
NextGen由五個相互關聯的部分組成，每個部分都旨在提高守法計劃的有效性：
第一，設計清晰、簡明、易于實施的法規和許可證。首先，為排污單位提供許可證本身之外的許可適用要求的簡化“路線圖”，指導排污單位采取守法行動，降低由于混淆和誤解而導致的違規風險。此外，EPA可通過提供在線信息、文件或材料，指導地方環保部門開展許可證編寫工作，幫助地方機構制定更為清晰、明確和全面的許可證[23]。
第二，使用和推廣先進的排放/污染物監測技術。例如，對污染物排放實現實時監控、確保實驗室分析無滯后、使用更加便攜的設備、提供質量更高的監測數據等，使排污單位、政府和公眾更容易發現污染物排放的不合規情況。
第三，轉換為電子報告，讓守法報告變得更為準確、完整，同時幫助EPA和地方環保部門更好地管理信息、分析信息。
第四，擴大透明度。例如，實現數據實時反饋、讓排污單位在網站上發布的環境信息更易于訪問、信息獲取渠道要通過新聞發布等方式予以公布，保障公眾更便捷地獲取環境信息。
第五，開發和使用創新的執法手段。例如，將“下一代守法”機制中的合規經驗與大數據分析相結合，更好地識別嚴重違規者。此外，還可以確保電子報告的完整性，有效跟蹤方案計劃執行情況，支持改進合規性的新方法，進而擴大守法范圍。
在線執法和守法歷史數據庫（EnforcementandComplianceHistoryOnline，簡稱ECHO）[24]是由EPA執法和守法保障辦公室（OECA）開發和維護的一個網絡工具，通過整合EPA主要污染源信息系統的數據，提供有關受監管設施的守法信息供公眾獲取、下載和使用。該數據庫涵蓋了八十多萬個設施[25]的多種環境要素（水、大氣和危險廢物等）的管理成效，主要包括設施的環境許可、現場檢查、違規記錄、執法行動和處罰等信息，以及近三年的合規狀況以及五年來的現場檢查和執法歷史記錄[26]。
（2）激勵排污單位自覺守法
為了鼓勵排污單位自愿發現、及時報告和糾正違反環境法律法規的行為，EPA制定了環境審計[27]政策——《自行監管的激勵：發現、披露、糾正和預防違規行為》[28]，通過提供激勵措施，促進排污單位自覺守法，使環保部門的正式調查和執法行動變得不必要[29]，從而釋放行政成本，提高監管效率。
審計政策的激勵措施僅適用于自愿發現、及時披露、迅速糾正違規行為，并防止未來再次發生違規行為的排污單位。具體而言，排污單位必須滿足九個條件才有資格獲得“獎勵”：①“系統發現”，即通過合規管理體系或環境審計系統性發現違規行為；②“自愿發現”，即不是法律強制要求的監測、抽樣或審計程序識別出的違規行為；③“及時披露”，即在發現[30]違規行為的21天內（或根據法律要求的更短時間內），及時向EPA披露信息并提交書面文件；④“獨立發現和披露”，即在根據EPA或其他環保部門的調查或第三方提供的信息識別出違規行為之前，獨立發現和披露違規行為；⑤“糾正和整治”，即從發現之日起，在60天內進行糾正和整治；⑥“預防再犯”，即防止違規行為再次發生；⑦“主動合作”，即排污單位必須與環保部門進行合作；⑧不得出現任何重復違規行為，例如同一設施不得在過去三年內發生相同（或密切相關的）違規行為，或同一排污單位擁有或經營的多個設施不得在五年內出現類似違規行為；⑨不得出現任何其他嚴重違規行為，包括引發嚴重實際損害、產生緊迫和實質危害以及違反行政命令、司法命令或已同意協議的具體條款的行為。
激勵措施主要分為三類，包括降低民事罰款數額、不建議提起刑事訴訟和取消常規審計報告要求。排污單位滿足上述九個不同條件時，可以有資格獲得不同的獎勵。EPA通過該審計政策建立了一套利益誘導機制，從而提高排污單位守法自覺性和積極性。
專欄1EPA審計政策的激勵措施
顯著降低民事罰款數額：美國環境法律下的民事處罰通常包括兩個部分：根據違規的嚴重程度評估的處罰數額以及根據違規行為帶來經濟利益評估的處罰數額。若排污單位符合審計政策的九個條件，則可以完全免除根據嚴重程度評估的處罰數額，但是EPA仍然保留沒收違規行為帶來的全部經濟收益的自由裁量權[31]。在滿足八個條件時（除第一個條件“系統發現”以外），排污單位可以被減免根據嚴重程度評估的處罰數額的四分之三。
不建議提起刑事訴訟：EPA不會將其刑事執法資源集中在自愿發現、及時披露和迅速糾正違規行為的排污單位上，除非發現潛在的、值得進行刑事調查的犯罪行為[32]。當符合審計政策的信息披露行為引發刑事調查時，EPA通常不會建議對披露信息的排污單位提起刑事訴訟，但是可能會建議對有罪的個人或其他單位提起訴訟。此項激勵措施適用于滿足第二至第九個條件的排污單位，第一個條件“系統發現”并非完全必要，但是排污單位必須“善意行事”[33]，且采取系統的方法防止類似違規行為再次發生。
值得注意的是，出現排污單位工作人員有意識地參與違規行為或故意忽視、隱瞞、縱容違規行為等情況時，此項激勵措施將不適用。此外，雖然EPA可以作出不建議對排污單位提起刑事訴訟的決定，但是否起訴的自由裁量權歸美國司法部（U.S.DepartmentofJustice）。
取消常規審計報告要求：即EPA不會使用環境審計報告來啟動對排污單位的民事或刑事調查。例如，EPA在常規檢查中不會要求提供審計報告。但是，如果EPA有合理的理由認為發生了違規行為，那么就可以要求提供任何有助于識別違規行為或確定損害責任和損害程度的信息。
（三）細化持證義務，落實排污單位主體責任
為了確保固定源遵守許可條款和條件，《清潔空氣法》規定許可證文本中除載明污染物排放標準和限值等“達標排放”要求外，還應納入檢查、監測、守法證明和報告等必要的“合規排放”要求[34]。美國聯邦法規（CFR）40卷70-71章建立了全面的聯邦和州空氣質量許可制度[35]，通過制定一系列嚴密的最低要求清單，細化了固定源的持證義務，明確了固定源本身應當承擔的全部環境管理責任，一方面使其日常環境管理工作更具操作性，另一方面也為監管機構的合規監測和執法工作提供便利。
1.監測、記錄保存和報告要求
（1）監測要求
固定源運行許可證應當至少包括以下最低監測（monitoring）要求[36]：①全部監測和分析程序或測試方法，包括守法保證監測（CAM）；②能夠獲取可靠數據且符合適用測試方法、統計規范等的定期監測；③有關監測設備或方法的使用、維護和安裝的要求（如有必要）。
守法保證監測（ComplianceAssuranceMonitoring，CAM）主要針對依靠污染控制裝置實現合規的大型排污單元[37]。CAM通過確定污染控制措施是否在實施之后得到適當運行和維護，判斷排污單元是否能夠達到符合所有法律法規要求的控制水平，防止由于污染控制裝置故障或失效產生嚴重污染事故。聯邦法規對守法保證監測的設計基準、提交和批準、質量改進計劃、報告和記錄保存要求等內容做了詳細規定[38]。
值得注意的是，《清潔空氣法》認識到連續排放監測（ContinuousEmissionMonitoring，CEM）并非完全必要，如果有替代方法可以提供足夠可靠和及時的信息來進行合規判定，則不需要開展連續排放監測[39]。此外，監管機構在對小型企業（smallbusiness）進行連續排放監測之前應考慮其必要性和適宜性[40]。然而，對于酸雨計劃或其他SO2或NOx減排計劃下的排污單元，則必須進行連續排放監測[41]，通過在排放口使用煙氣連續排放監測系統（CEMS）對SO2、NOx和CO2排放量、體積流量、不透明度等數據進行連續監測。聯邦法規對CEMS的安裝、校驗、操作、維護以及缺失數據補充等要求進行了詳細規定[42]。
（2）記錄保存要求
固定源運行許可證要求記錄的內容不僅僅是監測結果，監測過程信息同樣重要。具體而言，記錄保存（recordkeeping）的監測信息必須包括[43]：①采樣或測試的日期、時間和地點；②分析的日期；③分析的公司或機構；④使用的分析技術或方法；⑤分析的結果；⑥采樣或測試時的操作條件。此外，固定源主要設備的開停機、校準、維修、維護的時間、次數和原因，監測設備（尤其是連續監測設備）的運行狀況以及所有設備的運行狀況，尤其是未按許可證要求運行的異常情況等信息都必須記錄在案[44]。所有監測數據及相關支持信息必須至少保留五年，以備定期報告或審查所用[45]。支持信息包括所有連續監測設備的校準和維修記錄、原始帶狀圖以及許可證要求的所有報告的副本。
（3）報告要求
固定源運行許可證要求固定源必須對日常運行狀況和污染物排放情況進行定期報告，向監管機構提供守法證據。
報告（reporting）通常分為常規報告和特殊情況報告。常規報告至少每6個月提交一次，特殊情況報告則必須及時提交。常規報告需要涵蓋所有要求的監測內容以及所有偏離許可證要求的情況；特殊情況報告則必須詳細說明事故發生原因、事故過程以及所采取的改正措施等內容。
特殊情況報告的“及時性”由監管機構根據事故類型、事故可能發生的概率及許可證相關要求進行評定。聯邦法規[46]提供了“特殊情況報告提交時間表”作為參考，各州可在此基礎上提出更為嚴格的報告要求，如下表2所示。
此外，固定源還需遵守嚴格的個人責任制，所有提交的報告都必須由固定源指定的負責官員（通常為高層管理人員）[47]進行簽字認證，確保內容真實、準確且完整。當監管機構發現固定源實際運行情況與所提交的報告內容存在不符時，該負責官員也會面臨連帶處罰的風險。
2.其他合規要求
除監測、記錄保存和報告要求以外，固定源運行許可證還應納入檢查和允許進入、合規計劃表、進展報告和合規證明等合規要求（compliancerequirements）[48]。
在出示法律要求的證件或其他文件時，固定源應當允許監管機構或授權代表進入與排放活動有關的場所，并開展相應檢查活動，例如獲取或復制許可證條件下必須保存的任何記錄、檢查許可證規定或要求的任何設施、設備（包括監測設備和空氣污染控制設備）、取樣或監測等，以確保符合許可證的要求[49]。
此外，固定源需要至少每年向監管機構和EPA提交一次合規證明（compliancecertification），說明本次合規證明期間每個許可證條款和條件的合規狀態，以及為了實現合規所使用的任何方法或措施[50]。
（四）全過程參與，保障公眾監督
公眾可登陸EPA網站獲取運行許可證相關的所有信息包括許可證申請書、改進方案、許可證、監測和合規報告（需要保護的商業秘密除外）。排污信息公開有助于公眾督促企業排污狀況，阻止違法行為。為進一步保障公眾監管，美國制定了公民訴訟制度，規定任何人均可對違反環保法律的行為提起訴訟，而不要求與訴訟標的有直接利害關系。公民訴訟的被告有兩類:一是違反環保法律的排污企業，二是享有管理權而不作為的執法管理機構。
例如，在排污許可證申請階段，按照《清潔空氣法》的相關規定，持證單位負責人提交的許可證申請和州、地方政府或者EPA編制的許可證草案都要向公眾公開。對于許可證而言，都有公眾評議期，在此期間，任何人都可以就許可證申請書和許可證草案提出書面意見。EPA認為公眾參與是審批程序非常重要的一個組成部分，公眾和其他感興趣的團體、非政府組織等可以提供一些有價值的信息和建議來提高機構決議和許可證申請的質量。
二、對我國排污許可制度實施的啟示
基于美國排污許可證后實施的經驗，對我國啟示如下：
一是嚴把發證質量關，重“質”非“量”，杜絕濫竽充數。在許可證申請核查階段抓好細節，把好許可證的質量關，是實現證后監管和企業守法的先決條件。美國核發許可證是采用紙質文件審核和實地檢查相結合的方式，從而保證了許可證內容的真實性、準確性、完整性和可靠性。在美國，排污并非企業的權利，如果企業需要排污，就必須申請許可證，但是并非意味著所有的企業都可以獲得許可證。因此，建議地方環保部門應該對申請排污許可證的企業的材料的真實性進行審查，對重點源排污許可申請材料進行實質審核，非重點源采用抽查的方式，并考慮逐步引入第三方審核。同時，建議環保部門一方面可采用提早動員企業、深入企業交流、針對難點培訓、樹立行業標桿等方式，建立多方協作機制，把握發證質量；另一方面，發揮行業協會的作用，利用行業協會的平臺和資源，組織技術力量對企業進行相關培訓。
二是明晰各方責任和義務，保障政府和排污單位在各司其職時能夠有據可依。“無規矩不成方圓”，此話同樣適用于排污許可的證后管理工作。環保部門和排污單位同樣需要一個“規矩”，這個“規矩”就是能夠指導相應工作的法律、指南或計劃。美國在《清潔空氣法》和《清潔水法》及配套法規中明確規定了政府的職責、企業的義務和公眾的權利，提高了各方的效率。美國還制定了非常完善的證后監管體系和操作指南，環保部門和排污單位只要按照指南的要求去做即可。
目前，地方環保部門存在“盡職免責”的疑慮，究其原因主要是環保部門的責任并未明確規定，造成了工作上的顧慮，擔心有違法的風險。結合美國經驗，建議一是在“排污許可管理條例”中詳細規定排污單位必須承擔的義務，進一步強化排污者責任；二是由環保部統一發布《排污許可監督檢查指南》《固定源現場核查手冊》，明確環保部門執法監管重點和現場核查頻次等內容，對地方排污許可執法計劃的制定提供指導；三是每年由省級環境保護主管部門根據本省排污單位情況提交給環保部排污許可執法計劃，市級環境保護主管部門根據該執法計劃開展具體的執法監測、現場核查、臺賬記錄以及執行報告審查工作，環保部負責全面審核和監督各項計劃的實施。
三是科學裁定和量化罰則，提高執法有效性。罰款在排污許可執法中發揮著至關重要的作用，能夠威懾違法者，確保受管制者受到公平、一致的對待，而不會使違法者因違法行為取得競爭上的優勢。因此，如何科學的設定罰款金額是亟需解決的關鍵問題。EPA的科學處罰措施綜合運用了威懾理論、行為理論和經濟理論，根據違法者的違法動機設定威懾性罰款額，保證了違法者受到應有的懲罰。同時，EPA還開發了相關的模型來計算罰款，但是這些模型的應用并不會加大執法人員的負擔，反而可操作性極強。反觀我國，相關處罰的可操作性不強，缺乏對具體違法行為的處罰實踐，排污企業的違法成本仍然較低，降低了執法的有效性。建議制定《排污許可處罰細則》，說明排污許可各項違規情形及對應罰則，同時列明具體的罰款計算公式和相關模型，計算公式要考慮量罰適當和可操作性。
四是鼓勵排污單位自行監管，降低執法壓力。在強化排污單位主體責任時，也要加強相關“柔性激勵”政策的制定，提高排污單位的積極性。通過“剛性約束”和“柔性激烈”政策的實施，建立對排污單位日常環境行為約束與激勵并重的調節機制。建議我國在落實排污單位的主體責任中，除了法律規定外，還應制定相應的激勵措施，鼓勵排污單位在環境保護主管部門開展執法行動之前，自行對違法行為進行上報和披露，并及時糾正不合規情況，防止類似情況再次發生。對滿足要求、自行監管記錄良好的排污單位提供處罰減免措施，包括減少罰款數額、不提起訴訟、降低報告頻次等。
五是不斷優化大數據平臺，助力環保執法。排污許可執法也需要借助環保大數據和互聯網平臺的力量，利用大數據技術識別違法行為并對違法情況進行預警預測，實現執法精準化和高效化。目前，我國很多城市已經開發了移動端“掃一掃”功能，依靠任何一部手機，現場執法人員都能掃描許可證的唯一二維碼，導出排污單位甚至每一個排污口的相關信息，但是這些信息還是過于籠統，不足以完全支撐現場執法。建議以排污許可證執行報告、監測數據報告和臺賬記錄的信息為數據來源建立數據庫。設計排污許可證信息庫、數據庫，連通現有的在線監測等多個平臺的數據，系統可以自由輸出與排污許可證信息有關的各類報表、數據、圖形，輔助支持各業務部門的工作。在證后現場執法方面，將現行的排放標準等數據錄入到系統中，在系統中進行實時比對，執法人員當場即可做出合規與否的判定。
參考文獻:
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4.戴偉平，鄧小剛，吳成志等.美國排污許可證制度200問[M].北京：中國環境出版社，2016.
5.宋國君,趙英煚.美國空氣固定源排污許可證中關于監測的規定及啟示[J].中國環境監測,2015,31(06):15-21.
腳注：
[1]2017年外專局引智項目為“大氣污染防治&地表水生態保護與修復措施技術及成效量化評估方法體系研究”（項目編號：20170467002）。
[2]感謝睿博能源智庫(RAP)ChristopherJames先生、美國環境法研究所(ELI)JohnPendergrass先生、美國特拉華州政府資源與環境部FrankGao先生的大力支持。政研中心法規部、上海市環科院、重慶市環保局、咸陽市環保局、武漢大學環境法研究所對本報告給予了指導，一并致謝。
[3]戴偉平，鄧小剛，吳成志等.美國排污許可證制度200問[M].北京：中國環境出版社，2016.
[4]本文所用固定源(stationarysources)、排污單位和企業等詞的意思相同，不同國家的常用說法不完全一致。
[5]根據《清潔空氣法》第501(2)款的定義，“重點污染源/重點源(TitleVmajorsources)”是指任何空氣污染物排放超過100噸/年的污染源。對于危險空氣污染物(HAP)，所定義的重點源閾值有所不同：重點源為排放單一危險空氣污染物超過10噸/年或排放多種危險空氣污染物超過25噸/年的污染源。運行許可證的主要管理對象為重點源，另外部分“小源”（次要源、非重點源）也會納入管理范疇。
[6]《清潔空氣法》框架下的排污許可制度通常分為兩類：新源審批許可(NewSourceReviewPermitting)制度和運行許可(OperatingPermits)制度。對于新建污染源或進行重大改擴建的現有污染源，在建設之前需取得“建設許可證”，符合新源審批許可制度相關要求。“建設許可證”功能類似于我國的環評。重點污染源在運行之前則還需取得“TitleV許可證”，也即“運行許可證”，符合運行許可制度相關要求。本文主要討論污染源在實際運行期間的許可管理經驗，因此以運行許可證制度為主，不涉及新源審批許可制度的內容。
[7]CFR第40卷70章70.5(c)款和71章71.5(c)款。
[8]運行許可證申請材料的審核通常分為兩個階段：首先，州和地方環保局審核申請材料是否完整，即是否包括了所有法律法規要求需要提交的文件和信息（側重形式審查）；然后，州和地方環保局審核申請材料的內容是否符合聯邦、州和地方法律法規要求，必要時會進行實地檢查，全面評估固定源是否能夠在運行期間達到所有適用要求（側重實質審查）。
[9]《清潔空氣法》第504(b)款。
[10]《清潔空氣法》合規和執法方案(CAAComplianceandEnforcementProgram)適用于如下《清潔空氣法》具體項目：新源績效標準(NSPS)、危險空氣污染物國家排放標準(NESHAP)、最佳可行控制技術(MACT)、面源(40CFRPart63AreaSources)、新源審查許可證/預防重大惡化(NSR/PSD)、州實施計劃(SIPs)、TitleV許可證、平流層臭氧保護、預防意外泄漏(42USCA第7412(r)款)、強制性溫室氣體報告條例(CFR第40卷80章)、酸沉降控制(42USCA第7651條)。
[11]“設定次源”是指污染物實際排放或潛在排放超過重點源閾值80%的污染源(SM-80s)。
[12]U.S.EPA,2016.CleanAirActStationarySourceComplianceMonitoringStrategy.//www.epa.gov/sites/production/files/2013-09/documents/cmspolicy.pdf.
[13]CMS規定，對于TitleV重點源，現場檢查應當至少每五年實施一次。據與特拉華州政府資源與環境部官員了解，特拉華州對于TitleV重點源每年開展一次常規現場檢查（若遇公眾舉報等特殊情況則酌情增加現場檢查的次數）。
[14]U.S.EPA,1985.AirComplianceInspectionManual.//nepis.epa.gov/Exe/ZyPURL.cgi?Dockey=20011INJ.txt.
[15]U.S.EPA,2004.GuidanceforIssuingFederalEPAInspectorCredentialstoAuthorizeEmployeesofState/TribalGovernmentstoConductInspectionsonBehalfofEPA.//www.epa.gov/sites/production/files/2013-09/documents/statetribalcredentials.pdf.
[16]《清潔空氣法》第7414條指出，EPA局長及其授權代表在出示證件之后，有權進入廠區獲取和復制記錄、檢查監測設備以及進行污染物采樣，以便進行標準制定、違規判定、收集其他信息來執行法律等工作。
[17]不包括非常大型、復雜的重大源（mega-sites）。對重大源，FCE應當至少每三年實施一次。
[18]“檢查員”主要指進行現場檢查的負責人員。
[19]U.S.EPA,1998.InspectorTrainingCompendium,CourseandProgramComparison.//nepis.epa.gov/EPA/html/DLwait.htm?url=/Exe/ZyPDF.cgi/50000ITA.PDF?Dockey=50000ITA.PDF.
[20]U.S.EPA,2006-09-19,ClarificationontheUseofContractInspectorsforEPA’sFederalFacilityComplianceInspections/Evaluations.//www.epa.gov/sites/production/files/2015-01/documents/contractor-memo-9-19-2006.pdf.
[21]各州在獲得EPA聯邦設施執法辦公室(FFEO)的授權之后才能使用合同檢查員(contractinspectors)對聯邦設施進行合規檢查和評估。
[22]U.S.EPA,NextGenerationCompliance,//www.epa.gov/compliance/next-generation-compliance.
[23]U.S.EPA,CompendiumofNextGenerationComplianceExamplesInCleanAirActPrograms,//www.epa.gov/sites/production/files/2016-09/documents/caanextgencomplcompendium.pdf.
[24]//echo.epa.gov.
[25]其中包括15000個《清潔空氣法》重點源和25400個設定次源，//echo.epa.gov/resources/guidance-policy/guide-to-regulated-facilities.
[26]U.S.EPA,2017,ECHO-EnforcementandComplianceHistoryOnline,//echo.epa.gov/system/files/Intro%20to%20ECHO%20Presentation_021417.pdf.
[27]“環境審計(EnvironmentalAudit)”是指由排污單位對滿足環境要求的相關設施運行和實踐情況進行的審查，是一項系統性、記錄性、定期和客觀的審查。
[28]U.S.EPA,2000-4-11.IncentivesforSelf-Policing:Discovery,Disclosure,CorrectionandPreventionofViolations(65FR19618).//www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2000-04-11/pdf/00-8954.pdf.
[29]U.S.EPA,EPA’sAuditPolicy,//www.epa.gov/compliance/epas-audit-policy.
[30]“發現”是指設施的任何官員、主管、雇員或代理人都有客觀合理的依據，認為已經出現或可能出現違法行為。
[31]EPA決定保留沒收經濟收益的裁量權主要基于以下兩個原因：首先，排污單位會一直面臨環保局沒收經濟收益的風險，反過來激勵他們遵守法規要求；其次，沒收經濟利益可以保護那些守法的單位不被其不守法競爭對手所削弱，從而維護一個公平的競爭環境。
[32]U.S.EPA,1994-1-12,InvestigativeDiscretionMemo.//www.epa.gov/oeca/ore/aed/comp/acomp/a11.Html.
[33]英文原文為“actingingoodfaith”。
[34]《清潔空氣法》第504(c)款。
[35]CFR第40卷70章《州運行許可證管理條例(StateOperatingPermitPrograms)》和71章《聯邦運行許可證管理條例(FederalOperatingPermitPrograms)》。
[36]CFR第40卷第70章70.6(a)(3)(i)款和第71章71.6(a)(3)(i)款。
[37]U.S.EPA,ComplianceAssuranceMonitoring,//www.epa.gov/air-emissions-monitoring-knowledge-base/compliance-assurance-monitoring.
[38]CFR第40卷64章“守法保證監測(ComplianceAssuranceMonitoring)”。
[39]《清潔空氣法》第504(b)款。
[40]《清潔空氣法》第507(g)款。
[41]根據CFR第40卷75章第75.2(b)款的規定，“本章規定適用于遵守酸雨排放限值或二氧化硫或氮氧化物減排要求的受控單元”。
[42]CFR第40卷75章“連續排放監測(ContinuousEmissionMonitoring)”。
[43]CFR第40卷70章70.6(a)(3)(ii)(A)款和71章71.6(a)(3)(ii)(A)款。
[44]CFR第40卷60章60.7（b）款規定，“固定源所有者或經營者應記錄運行期間設施的狀態信息，包括任何啟動、關機或故障情況及持續時間，空氣污染防治設備的任何故障情況，連續監測系統或監控設備異常工作的情況及持續時間。”
[45]CFR第40卷70章70.6(a)(3)(ii)(B)款和71章71.6(a)(3)(ii)(B)款。
[46]CFR第40卷71章71.6(a)(3)(iii)(B)款。
[47]根據CFR第40卷70章70.2款，“負責官員(responsibleofficial）”有如下定義：①對于公司，負責人為公司總裁、書記、財務總管或負責主要業務的副總裁；②對于合資企業或獨資企業，負責人為合伙人或業主、所有者、經營者；③對于市政府、州、聯邦或其他公共機構：負責人為首席執行官或根據排名選出的官員；④對于受控污染源，負責人為指定代表。
[48]CFR第40卷70章70.6(c)款和71章71.6(c)款。
[49]CFR第40卷70章70.6(c)(2)款和71章71.6(c)(2)款。
[50]CFR第40卷70章70.6(c)(5)款和71章71.6(c)(5)款。
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