山水林田湖草修復試點難題有哪些破解之道？
黨中央、國務院高度重視生態保護修復工作。黨的十九大報告指出，統籌山水林田湖草系統治理，加大生態系統保護力度，實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系。為此，必須按照系統工程的思路，全方位、全地域、全過程開展生態環境保護。
自2016年國家開展重要山水林田湖草生態保護修復工程試點（以下簡稱“試點工程”）以來，各地不斷創新舉措，涌現了一批典型做法和模式。截至目前，財政部、自然資源部、生態環境部已安排基礎獎補資金160億元，組織實施二批次、11個工程試點。試點工程基本涵蓋京津冀水源涵養區、西北祁連山、黃土高原、川滇生態屏障，以及東北森林帶、南方丘陵山地等生態功能區塊，充分體現保障國家生態安全的基本要求。
各試點地區結合實際，創新舉措，積極推進試點工程。但同時，也面臨著一些共性的問題和難點，亟待加快予以解決。
試點工程實踐中存在的問題和難點
試點工作是一項復雜系統工程，涵蓋多領域，涉及多部門，需要以生態學、地理學、環境科學和經濟學等理論為基礎，統籌推進山水林田湖草系統治理。根據試點推進情況，筆者梳理了試點工程存在的問題與難點：
一是有的地區對理念理解不深、不到位。有的地區對“尊重自然、順應自然、保護自然”“山水林田湖草生命共同體”理念的整體保護、系統修復、綜合治理的核心要義理解不深，生態問題識別不準確，重修復、輕保護，過于強調人為干預措施，存在“為上工程而上工程”的現象。還有地區沿用傳統工程建設思維，生態化理念和措施落實不到位。
二是制度建設有待完善。有的地區項目審批存在部門間推諉扯皮現象，有的地區對試點工程監管不到位，存在未批先建、管理粗放、施工野蠻等現象。有的地區采用工程總承包EPC模式或政府與社會資本合作PPP模式，形式很好，但具體工作機制和制度有待完善。
三是體制機制有待創新。區域之間、部門之間聯防聯控和協同共建機制有待加強，歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權和用途管制制度需進一步健全，環境資源承載能力監測預警機制和生態補償機制尚未建立健全。工程資金投入以政府為主，對社會資本尤其是民營資本吸引不足。
四是有的地區科技支撐能力有待增強。有的工程理念方法落后，針對性不強，存在偽生態、真破壞現象。有的河道整治項目的硬化、白化、渠化現象突出，造成河道和岸線生態功能下降。有的礦山環境恢復治理項目對表層植被和土壤保護措施不到位，造成多年來形成的薄土層損毀嚴重。
五是有的地區重點工作統籌兼顧不夠。有的地區未統籌考慮保護修復與產業發展、脫貧攻堅戰略、鄉村振興戰略等重點工作，在探索生態美、百姓富的綠色發展模式方面謀劃不足，尚未形成可借鑒、可復制、可推廣的試點經驗和模式。
六是資金使用安全性和效益有待提高。試點地區有關項目、資金、績效考評等制度仍需先行先試，有待建立健全。在試點管理制度不完善的情況下，財政資金使用安全性存在一定風險。有的地區在項目布局上，存在“撒胡椒面”“搞平均主義大鍋飯”等現象。有的地區項目未針對關鍵區域開展生態保護修復，資金使用效益有待提高。
典型試點地區主要做法和亮點
目前，在已開展試點工程的地區，筆者認為，有一些良好的經驗和做法值得推廣借鑒。
第一，將生態理念融入作為實施山水林田湖草生態保護修復試點工程的標志成果。河北省承德市強調采用世界一流、國內領先、符合承德的生態設計理念、技術和模式，高起點、高標準、高水平推進試點工作，努力打造全國試點標桿。青海省強調要用生態的辦法來解決生態的問題，用環保的思維來解決環保問題。
第二，將片區謀劃設計作為整體保護、系統修復和綜合治理的實現路徑。承德市按照成片區謀劃、點線面結合、全要素融合的要求，將全市劃分為環北京潮河流域、壩上及灤河流域、損毀礦山治理三大片區，以片區為單元，統籌謀劃設計項目。青海省按照黑河流域河源區、青海湖北岸匯水區、大通河流域、疏勒河—哈拉湖匯水區4個片區整體推進。
第三，將整合專項資金作為提高財政資金績效的主要手段。青海省海北州按照渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責、各記其功、形成合力的原則，整合各類專項資金。江西省贛州市創新舉措，龍南縣和定南縣的稀土礦區小流域尾水收集處理利用項目采取EPC模式，運用治理新技術，把政府治理目標與市場機制有機結合起來。
第四，將體制機制創新作為破解各自為戰工作格局的重要舉措。承德市政府成立了由常務副市長為組長的領導小組，并組建領導小組辦公室，從生態環境、國土、發改等部門抽調人員集中辦公。贛州市成立了以市政府主要領導為組長、市政府分管領導為副組長的領導小組。同時，贛州市創新管理體制，設立市府直屬正處級單位——山水林田湖生態保護中心。
第五，將綠色發展模式作為探索試點經驗和做法的關鍵內容。承德市提出了“5+3”生態保護修復承德模式，即統籌考慮“山+水+林+田+湖”5個要素，注重“管理+技術+產業”3個方面。海北州依托優美自然環境、民族特色和文化資源等優勢，統籌推進生態建設、脫貧攻堅、生態產業深度融合發展，打造海北“綠色+”生態脫貧模式。
破解試點工程實踐難題的對策建議
為有效推進試點工程實施，加快解決試點中存在的問題和難點，需進一步深刻領會“山水林田湖草生命共同體”理念，重點堅持好四項原則，把握好四方面關系。
首先，堅持四項原則。堅持保護優先。科學識別生態環境問題，提出保護優先的生態保護修復方案，因地制宜，分類施策。
堅持整體推進。以地域分異規律為指導，以生態環境問題、生態功能定位為劃分依據，分區、分片推進試點工程，對山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游進行統籌考慮、整體保護、系統修復、綜合治理。
堅持問題導向。針對當地突出生態環境問題，科學謀劃工程項目建設內容。結合各地實際，遵循自然規律，科學選取技術模式，宜林則林、宜草則草、宜荒則荒，避免偽生態、真破壞、“為上工程而上工程”等現象發生。
堅持目標導向。站在國家工程試點的角度，率先在立法、體制、機制、技術和模式等方面實現突破，形成一批可復制可推廣的改革成果。同時，嚴格對照國家工程試點績效目標要求，高起點、高標準、高水平推進試點工程，努力打造全國示范標桿和樣板。
其次，把握好四方面關系。把握好遵循與創新的關系。做好試點工作頂層設計，建立工程項目全過程的監督管理制度。在生態保護修復管理體制、自然資源資產產權和用途管制制度、生態補償機制等方面積極探索，力爭取得突破。
把握好效率與質量的關系。根據試點工程實施方案的時間表和路線圖，按照時間節點扎實推進試點工作。同時，采用世界一流、國內領先、符合實際的生態設計理念、技術和模式，高起點、高標準、高水平推進試點工作，堅持時間服從于質量。
把握好建設與運營的關系。試點工程項目布局時，要預先考慮項目實施后的運行維護問題，包括運行維護方式、資金解決渠道等。項目實施方案制定和技術選取時，既要考慮建設成本問題，還要考慮運行維護成本和難易程度。項目通過驗收后，地方政府應及時組織辦理資產移交，明確設施管理主體，加強技術指導，建立健全規章制度。鼓勵開展集中運營和委托第三方運營，促進設施運行維護的專業化、市場化。
把握好保護與發展的關系。踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，將生態保護修復與產業生態化轉型、脫貧攻堅、鄉村振興等重點工作有機結合起來，通過美麗鄉村（牧場）建設、特色生態農業、生態旅游等形式帶動脫貧致富，實現試點地區生態美、百姓富相統一，探索生態良好而經濟欠發達地區生態文明建設新路徑和新模式。
作者單位：生態環境部環境規劃院
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