環評改革激發企業活力
當前，各地為優化營商環境，紛紛出臺一些措施，包括逐漸取消單個項目環評，強化事中事后監管等。比如，上海市印發了《上海市不納入建設項目環評管理的項目類型（2019年版）》，對1/4以上的項目進行豁免。北京市發布的《北京經濟技術開發區企業投資項目承諾制改革試點實施方案（試行）》明確，建設項目環境影響評價原則上列入企業承諾事項清單，逐步實現單個建設項目不再進行相關專項評價評審。
關于環評機構的新聞也不斷涌現。2018年12月29日通過修訂的《中華人民共和國環境影響評價法》，取消了環評機構的資質。近期，生態環境部向寧夏、內蒙古、黑龍江、河南等省級生態環境部門移送部分環評機構問題線索，要求相關生態環境部門依法開展調查取證。
對此，有人提出，環評從審批到備案，以及環評機構資質取消，是不是意味著環評不重要了？這實際上是對環評改革的誤讀。怎么看待環評制度改革？本報對此組織了討論，今日刊發部分內容，以饗讀者。
焦點熱評
別誤讀了環評制度改革的深意
環評制度改革實行最大幅度簡政放權，涉及環評方面的審批已經由5項變為1項，可以說在優化營商環境、激發市場活力、推動經濟高質量發展等方面，環評改革做出了重要貢獻。
◆孔祥成
近年來，環評制度進行了大刀闊斧的改革。一是取消建設項目試生產審批，建設單位無需生態環境部門批準即可進行調試生產。二是環評登記表由審批改為備案，按照環評分類目錄，登記表項目只需建設單位在備案管理系統自行備案即可。三是新的《建設項目環境保護管理條例》規定，建設項目竣工后，由建設單位自行組織環保設施竣工驗收。四是取消環評資質管理，放開市場，建設單位可以委托技術單位為其編制環境影響評價文件，具備相應技術能力的，也可自行編制。
由此引發了社會廣泛議論，有人認為從環評到備案、環評分類降級、環評機構資質取消等，意味著環評不重要了。對此，筆者認為，應該正確認識環評制度改革，從改革的初衷、改革的方向措施，到改革的成效來評價。
環評改革是深化“放管服”改革的具體體現。深化“放管服”改革，轉變政府職能，促進政府治理體系和治理能力現代化，推動經濟社會持續健康發展，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。環評制度改革實行最大幅度簡政放權，涉及環評方面的審批已經由5項變為1項，僅保留了建設項目環評審批。同時，為適應社會經濟和科技發展，及時對《建設項目環境影響評價分類管理名錄》進行更新，從生態環境部統計情況來看，目前大約80%的建設項目不需要進行環評審批。可以說在優化營商環境、激發市場活力、推動經濟高質量發展等方面，環評改革做出了重要貢獻。
環評改革有利于提升環評質量。新修訂的《環境影響評價法》的相關規定，將促使建設單位切實把環評文件的編制質量放在心上，主動作為，落實環評文件內容，有利于建設單位從環評編制質量方面擇優選擇技術單位，凈化和規范環評從業市場。同時，也有利于進一步激發市場活力，通過更加充分、公正的市場競爭，提升環評技術服務水平和服務意識，優勝劣汰，推動環評工作高質量發展。
環評改革強化了事中事后監管。各級生態環境部門開展的環評改革專項督導，使環評文件的技術校核實現了常態化，對環評領域違法違規行為實行嚴管重罰。近期，生態環境部就向寧夏、內蒙古、黑龍江、河南等省級生態環境部門移送部分環評機構問題線索，要求相關生態環境部門依法開展調查取證，發出了強化事中事后監管的有力信號。
環評改革更加注重空間管控。2018年，生態環境部印發了《區域空間生態環境評價工作實施方案》，要求牢固樹立底線意識，將生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的要求，落實到區域空間上，根據區域空間生態環境屬性制定生態環境準入清單，形成以“三線一單”為核心的生態環境分區管控體系。目前各地正在以地市為單元，推進區域空間生態環境評價工作。2018年，各省、市相繼以印發《關于進一步加強規劃環境影響評價的意見》等形式，推進規劃環評，將空間管制、總量控制和環境準入機制融入規劃編制的全過程。各級生態環境部門不斷加強規劃環評的管理和成果應用，對未完成或未開展規劃環評的，不予受理其涉及的建設項目環境影響評價文件。
環評改革強化源頭預防與排污許可之間的銜接。2016年11月，國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》，我國全面實施排污許可證制度。2017年11月，原環境保護部印發了《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，提出“環境影響評價制度是建設項目的環境準入門檻，排污許可制是企事業單位生產運營期排污的法律依據”。一方面要推動環境影響評價更加科學，嚴格污染物排放要求；另一方面在排污許可管理中，嚴格按照環境影響評價文件及批復要求核發排污許可證，維護環境影響評價的有效性。2018年，全國完成了屠宰、淀粉等6個行業排污許可證核發工作，2019年將完成畜牧業、食品制造業等15個行業大類22個細分行業排污許可證的核發，逐步實現排污許可的行業全覆蓋。
作者單位：山東省濟寧市環境評審中心
環評改革有利于提質增效
◆劉賢春
環評改革是深化“放管服”改革的舉措之一，有利于除弊興利、提質增效。筆者認為，主要體現了4個強化。
一是強化了環評立法本意的復位。環評立法意在從源頭避免項目建成后對生態環境造成影響，服務經濟可持續發展。但是，在環評實施過程中的諸多弊端嚴重偏離了立法本意。比如，環評質量不高、效能欠佳、弄虛作假、評價結論與項目實際不符；環評機構不規范，環評市場混亂；落實環評責任異化、扯皮，影響項目落地等。因此，新修訂的《環境影響評價法》從祛除這些弊端入手，補齊短板，強化立法本意的復位，有效維護了法律的嚴謹性、嚴肅性，使防控生態環境污染與破壞的“閘門”更加堅固。
二是強化了環評責任，保證質量。環評不落實或落實不到位的違法處罰案件，在生態環境部門占有較高比重。原因之一，一些企業認為環評結論及措施不切實際，落實起來難，效果也不好，或者認為自己花了錢，環評質量的好壞責任就應該在編制單位，使一些項目環評措施懸空。原因之二，環評編制質量不高。為獲批資質，有的花錢“借用”環評工程師證件，找幾個“寫手”，便組成了有資質的環評機構。還有的環評機構被項目單位牽著鼻子走，按企業要求出具評價結論，或怕擔風險出具不切實際的環評，增加了企業成本。而取消環評機構資質，企業有了自主權，準入門檻低了，責任要求、質量要求卻高了，強化了企業的責任意識。同時強化了經濟處罰、行業禁限、個人誠信、刑事追究等硬約束，這也有利于提升環評的質量。
三是強化了環評工作的提質增效。新修訂的《環境影響評價法》給予項目投資者環評操作主動權與自主權，時間與工作可以自己控制掌握。對于項目投資，時間就是效益，以前完成一個項目環評快則兩三月慢則一年半載，拿到環評文件還要審批；現在則是手續簡化，大大節約了時間。從這個層面講，環評改革促進了企業管理更加高效，項目落地快、投產快、見效快，實現了提質增效，節約了企業成本，可以更好推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護。
四是強化了投資者合法利益的保護。以前，生態環境部門到企業執法，首先看項目環評文件，對照評價結論查問題，對企業生態環境前端管理更加注重，弱化了中端和末端管理，企業污染排放常有漏網之魚。在環境執法中，太依賴環評文件，有時也會出現處罰不客觀、不公正的情況。環評制度改革后，對于生態環境部門執法人員來說，會將監管轉向事中事后，更切合實際，提高了執法管理效能，保護了企業合法利益；對于企業來說，也會有的放矢，從保護自身利益的角度出發，將環評做到精準、切合實際并認真落實，有利于協同推進污染防治攻堅。
作者單位：安徽省肥西縣環境保護局
環評改革是環評制度的重塑
◆但家文沃原
新修訂的《環境影響評價法》公布以來，社會上對環評改革的議論不絕于耳，一些人言之鑿鑿，列舉若干理由認為環評弱化已成不可逆趨勢。但在筆者看來，這些論調不僅以偏概全、認識膚淺，而且沒有真正理解環評改革的精髓所在。
原有環評工作模式，主要存在以下弊端：
一是環評審批過度集權，要求一大批污染輕、影響小的建設項目，也必須完成一整套煩瑣、冗長、復雜的環評審批手續，一定程度上降低了行政審批效率，影響了經濟發展。
二是生態環境部門要么通過事無巨細的“保姆式”審批，將大量本該由企業承擔的環境風險轉嫁給地方政府；要么因頂不住強大的行政干預壓力，給違法建設項目開口子。
三是企業錯位異化了環評審批本身的目的，一心追逐審批許可，而把企業應該承擔的污染防治和生態環境保護主體責任置之腦后。一些污染防治措施自始至終只停留在環評報告中，并沒有真正落實，導致嚴重的環境污染或生態破壞。
四是少數不法企業為獲得環評批復，通過各種手段向環評機構、審批人員、評估專家輸送“買路錢”，讓部分違法違規建設項目披上合法外衣。當這類項目被依法關閉、拆遷時，地方政府又不得不出巨資賠償，導致國有資產損失。
環評領域“放管服”改革正是為有效破除上述弊端、推進簡政放權而采取的重大舉措，實施以來取得了良好效果，受到社會各界好評。
但我們也應清醒看到，基層生態環境部門受法律權限、機構編制、業務能力、資源手段、保障條件等諸多因素制約，存在接不住、管不好的問題，無法對眾多的建設項目和違規的第三方服務企業形成有效監管，難以完全遏制項目違規建設和環評報告以次充好等問題。部分企業缺乏必要的自律、他律和風險意識，缺少做好環評報告的內在動力，也不太在意環評報告的內容與質量，沒有把環境影響評價與自己承擔的法律責任掛起鉤來，更多是在走過場。環評第三方服務市場缺乏嚴格監管，第三方服務企業缺少創新性技術方法和溢價定價能力，同質競爭激烈，報告質量參差不齊，照抄照搬嚴重，少數環評方案甚至沒有操作性可言。
新修訂的《環境影響評價法》加大了對違法建設項目的處罰力度，明確第三方服務企業也要承擔相應責任，并對環評報告編制人員設置了從業禁止條款，建設項目的事中事后監管得到全面加強。2月20日，國務院常務會議決定再取消25項行政許可事項，上半年全國要將工程建設審批時間壓縮一半，取消、簡化和下放行政許可是大勢所趨。
各級生態環境部門應正視“放管服”改革中存在的問題和短板，審慎評估總結前一階段的經驗教訓，有針對性地采取措施予以完善。注重從體系上實現環評工作的自我重塑，進一步突出“寬進嚴管”，這既是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，也是打贏污染防治攻堅戰的有力制度性武器，必將對加強污染源頭控制、防范環境風險和推進高質量發展起到重要作用。
作者單位：生態環境部西南督察局
企業聲音
煥發環評制度新活力
環評的重要性與資質的存在與否無關。資質取消了，并不意味著環評不重要了。環評報告始終是落實環評制度的基礎依據和重要文件，其質量的好壞至關重要。因此，近年來國家加大了環評文件質量的管理力度。
◆梅桂友
新修訂的《環境影響評價法》取消了環評機構的資質，各地也紛紛出臺一些措施簡化環評手續，這些政策措施是否意味著環評不重要了？環評是否會被取消？
筆者認為，取消環評單位資質管理和企業自主驗收，更凸顯了建設單位的生態環境保護主體責任，有助于提升企業守法的自覺性、主動性和自我擔當精神。同時，國家對環評制度的法制保障更加嚴厲，對環評制度的貫徹落實更加嚴格。
例如，“未批先建”的違法現象，曾經可以被生態環境保護行政主管部門罰款、責令停止建設、限期補辦手續，現在則必須依法接受更加嚴厲的制裁。新修訂的《環境影響評價法》對“未批先建”行為的處罰是：“責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”再配合以《環境保護法》的按日計罰，可從根本上解決“未批先建”的違法成本低的問題。
再比如，2017年修改的《建設項目環境保護管理條例》對“未驗先投”的處罰，不僅罰單位，也罰負責人，即“雙罰”。驗收是對環評提出的污染防治設施落實情況的檢驗。“未驗先投”或者在環保設施驗收中弄虛作假的，縣級以上環保行政主管部門可以責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者依法責令關閉。
列入企業承諾事項清單也好，列入《豁免名錄》也罷，都是形式上的簡化，其本質在于優化營商環境，強化事中事后監管，最終實現“在保護中發展、在發展中保護”。
實行環評制度，是為了實施可持續發展戰略，預防對生態環境產生的不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展，因此，這一制度不可或缺。環評作為環境管理的基本方法和制度，是保護和改善環境以及建設生態文明的主要保障，必定會長期堅持并不斷加強，絕不會削弱。
環評的重要性與資質的存在與否無關。資質取消了，并不意味著環評不重要了。環評報告始終是落實環評制度的基礎依據和重要文件，其質量的好壞至關重要。因此，近年來國家加大了環評文件質量的管理力度。
首先，技術評估地位合法化。實踐證明，通過對環評文件的技術評估，可以提高其編制質量。《建設項目環境保護管理條例》第九條第三款規定，環境保護行政主管部門可以組織技術機構對建設項目環境影響報告書、環境影響報告表進行技術評估，并承擔相應費用。
其次，完善導則和規范。近年來，國家對環境影響評價技術導則和規范進行了大量的修訂和補充。如修訂了《環境影響評價技術導則大氣環境》《環境影響評價技術導則地表水環境》和《建設項目環境風險評價技術導則》，補充了《環境影響評價技術導則土壤環境（試行）》《環境影響評價技術導則城市軌道交通》等若干技術規范。
再次，加大了對環評文件質量的抽查頻率。生態環境部2016年-2018年連續開展全國環境影響評價文件技術復核，抽查頻率逐年加大。技術復核工作不僅已經常態化，而且也在深化。近期，生態環境部向寧夏、內蒙古、黑龍江、河南等省級生態環境部門移送部分環評機構問題線索，要求相關生態環境部門依法開展調查取證。
對于下一步環評工作的展望，筆者認為，在新的形勢下，環評必須真正發揮在源頭預防上的關鍵作用，煥發環評制度新活力，環評工作應向“更宏觀，更實用，更有效”轉變。
更宏觀，就是依據《環境保護法》和《“十三五”環境影響評價改革實施方案》的要求，做好頂層設計并逐步開展政策環評。更實用，就是推動戰略和規劃環評落地，健全成果應用落實機制，同時提高項目環評的針對性和實用性。更有效，就是實行建設項目全過程管理，強化事中事后監管。實行全過程管理，一要在初步設計階段，落實環保投資；二要在施工階段，落實環保對策措施；三要在投產前，先驗收并取得排污許可證；四要在投產后，主動開展環境影響后評價。
作者單位：中海石油環保服務有限公司
業界評說
用環評本義破解環評審批困境
◆朱源
近年來，環境影響評價制度，特別是建設項目環境影響評價審批的改革舉措逐漸推出，包括取消環評機構資質、壓縮環評審批時間、規劃環評和項目環評聯動、一些地方試行“區域評價+環境標準”或承諾備案制來替代環評審批等，在行業內引發了熱議。
總體來說，國家對工程項目審批制度（包括項目環評審批）改革的方向是下放、縮時和簡化。但同時我們也知道，環評本身及其審批是需要一定的時間和工作量才能完成的，有些項目甚至需要較長的工作時間。項目環評審批一方面要服務于經濟發展，另一方面要把住環境準入關，在這種情形下，只有回歸環評本義的改革，才能化解矛盾，讓環評制度真正好用、管用。
環評是在項目建設前，對項目可能產生的資源環境影響進行預測和評價，在建設項目流程中，環評屬于可行性研究階段的工作。也就是說，環評是“預測性”的，不論環評技術進步到何種階段，都不能忘記其預測性質。既然是預測，就存在不確定性。
但是，基于環評的項目審批，又是確定性的。用不確定性的“預測”，來決策確定性的“審批”，其目的就是最大可能地防范項目未知的環境影響和風險，把住項目審批關。但這一做法就可能產生兩種情況，一是環評“預測”過嚴，把實際環境影響可接受的項目也擋在門外，阻礙了項目建設和經濟發展。二是環評“預測”偏松，導致項目建設運行后的實際資源環境影響超過預期，又將影響審批的公信力。正是環評本身的這一屬性，造成了項目環評審批面臨的困境。
這一困境，只能從環評本義的角度來破解。一方面，項目環評審批是可以繼續保留、發揮作用的，但是要抓大放小。對于資源環境影響顯著、不確定性較高的項目，仍適用“預測性”的環評制度。這類項目一般是規模大、跨區域、社會爭議大，其環評往往需要長時間和大區域的生態環境監測數據和資料，應用先進的環評預測和評價方法來做，是需要時間、經費和人力來完成的。對于這種項目，就不宜用時間來限定其環評和審批時間。在美國和加拿大等國，這種項目的環評往往需要幾年甚至數十年時間。
另一方面，對于資源環境影響比較明確，符合相應的土地、水、城市、生態等規劃的項目，可以不進行“預測”性的環評，而直接規定其需要遵守的生態環境標準和要求即可。如果企業在建設和運行過程中違反了相應的規定，按照法律法規進行處理即可。改革開放以來，我國已經在眾多行業和領域積累了豐富的經驗，對于許多行業的資源環境影響及相應的生態環保措施，都已經較為明確。對于這些項目的環境審批，已經可以不用進行“預測”，而直接給出要求即可。
需要注意的是，我國項目環評的范圍一般包括水、氣、聲、固廢、生態和公眾參與等方面。如果考慮到環評范圍可能擴大到氣候變化、人群健康、社會公平等新興領域，其生態環境影響又可能變成不確定，又需要“預測”性的環評作為審批管理工具。因此，作為行之有效的環境管理工具，環評要基于其“預測性”的本質屬性，結合國情和形勢正確地使用。
作者單位：生態環境部環境工程評估中心
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