典型案例 | 行政處罰未經集體討論 法院依法撤銷處罰決定
【裁判要旨】1.對于情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，應進行集體討論決定，集體討論的人員必須為行政機關的負責人，否則應視為程序違法。
2.行政處罰案件應當自立案之日起3個月內作出處理決定，生態環境局對原告違法行為立案調查后超出3個月辦案期限的，視為程序違法。
3.若辦理工商變更登記的企業僅就法人代表、企業名稱，項目的性質、規模、地點或者采用的生產工藝進行變更，視為未發生重大變動，無須報批或者重新報批建設項目環境影響評價文件。
【相關法條】
1.《中華人民共和國水污染防治法》第八十四條在飲用水水源保護區內設置排污口的，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款，并可以責令停產整治。
除前款規定外，違反法律、行政法規和國務院環境保護主管部門的規定設置排污口的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令限期拆除，處二萬元以上十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，可以責令停產整治。
未經水行政主管部門或者流域管理機構同意，在江河、湖泊新建、改建、擴建排污口的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，依照前款規定采取措施、給予處罰。
佛山市某五金公司與佛山市生態環境局、環境保護行政管理（環保）一案行政一審判決書
(2019)粵0606行初1341號
原告：佛山市某五金公司
被告：佛山市生態環境局
原告佛山市某五金公司不服被告佛山市生態環境局作出的佛南環罰〔2019〕163號《行政處罰決定書》，于2019年12月4日向本院提起行政訴訟。本院于同日立案受理后，依法向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書。本院依法組成合議庭,于2020年4月1日公開開庭審理了本案。本案現已審理終結。
被告于2019年10月18日作出《行政處罰決定書》，查明原佛山市南海區環境保護局執法人員2018年1月31日在原告處現場檢查時發現，原告違反法律、行政法規和國務院環境保護主管部門的規定，擅自在車間西北角設置排污口通往公司外的河涌，并超過水污染物排放標準排放水污染物，經佛山市南海區環境保護監測站出具的（南）環境監測S“水”字（2018）第020203號《監測報告》顯示，原告排放的廢水中，懸浮物、化學需氧量濃度、氨氮濃度均超過廣東省地方標準《水污染物排放限值》（DB4426-2001）表4第二類污染物最高允許排放濃度第二時段二級標準，其中懸浮物濃度超標29.7倍，化學需氧量超標29.64倍，氨氮超標6.27倍。被告認為，原告的上述行為分別違反了《中華人民共和國水污染防治法》第二十二條、第十條的規定，分別依據《中華人民共和國水污染防治法》第八十四條第二款、第八十三條第（二）項以及《佛山市環境保護局行政處罰自由裁量權執行規定》的規定，對原告作出罰款40000元、275000元的行政處罰。
經審理查明，某磨具廠于2000年11月17日經過環境保護驗收。原告于2015年4月15日登記成立。原告法定代表人吳某開在2018年2月1日接受原南海環保局調查時陳述，原告在上述建設項目經驗收后未重新辦理環評手續于2001年8月擅自擴建攪膠機1臺、攪砂機1臺、分條機4臺、啤機1臺、烘爐1臺。其中1個烘爐產生的有機廢氣無配套相應的廢氣治理設施，廢氣于車間無組織排放。2019年5月27日，原南海環保局執法人員到先前登記地址擬復查原告整改情況時，發現原告原廠房已經清空設備，并搬遷至佛山市南海區某某廠房之二。2019年6月18日，原南海環保局執法人員到原告新的經營地址檢查時，原告未能提供搬遷后的環評審批及驗收手續。
再查，根據廣東省地方標準《水污染物排放限值》（DB4426-2001），2002年1月1日前建設的項目，水污染物的排放和部分行業最高允許排水量執行第一時段標準值，2002年1月1日起建設的項目，水污染物的排放和部分行業最高允許排水量執行第二時段標準值。根據國家環境保護標準《水質樣品的保存和管理技術規定》（HJ493-2009），監測氨氮含量水樣的可保存時間為24小時。根據佛山市生態環境局南海分局向本院出具的說明，2019年7月2日參與對原告的違法行為和擬處罰事項集體討論的人員并非是被告或者佛山市生態環境局南海分局的負責人。
又查，因佛山市機構改革，原南海環保局被撤銷，其職權現由被告行使。
本院認為，根據《環境行政處罰辦法》第五十五條的規定，除聽證、公告、監測、鑒定、送達等時間不計入期限外，環境保護行政處罰案件應當自立案之日起的3個月內作出處理決定。本案中，原南海環保局于2018年1月31日對原告違法行為立案調查，但于2019年10月18日才作出《行政處罰決定書》，明顯超過了3個月的辦案期限，違反上述程序規定。
此外，根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條第一款、第二款的規定，行政處罰的作出應在調查終結后由行政機關負責人對調查結果進行審查并作出決定；對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。本案中，被告作出《行政處罰決定書》，分別對原告違法設置排污口、超過水污染物排放標準排放水污染物的違法行為罰款40000元、275000元，其中275000元的罰款應屬于較重的處罰，即就本案的處罰而言，對原告作出40000元的行政處罰必須經行政機關負責人審查決定或者經行政機關負責人集體討論決定，作出275000元的行政處罰則必須經行政機關負責人集體討論。本案中，雖然被告在作出處罰決定前，經過了集體討論程序，但參與討論的人員并不屬于被告或者是佛山市生態環境局南海分局的負責人，故該討論并不符合相關規定，應認定被告作出《行政處罰決定書》未履行《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條第一款規定的經負責人審查決定和第二款規定的集體討論程序，屬于程序違法，應予撤銷。
《中華人民共和國水污染防治法》第十條規定：“排放水污染物，不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標。”本案中，被告認為原告排放的水污染物超過了廣東省地方標準《水污染物排放限值》（DB4426-2001）第二類污染物最高允許排放濃度第二時段二級標準。但根據原南海環保局對原告法定代表人吳某所作的《調查詢問筆錄》，原告的建設項目于2000年11月17日經過環境保護驗收，后于2001年8月未重新辦理環評手續擅自擴建攪膠機1臺、攪砂機1臺、分條機4臺、啤機1臺、烘爐1臺。原南海環保局作出的南環違改（丹）〔2018〕383號《責令改正違法行為決定書》亦認定原告的行為屬于未依法重新報批建設項目環境影響評價文件擅自擴建的違法行為。據此，綜合原告法定代表人的陳述和原南海環保局作出的南環違改（丹）〔2018〕383號《責令改正違法行為決定書》可知，原南海環保局認可原告建設項目于2000年11月17日經過環境保護驗收，后于2001年8月未重新辦理環評手續擅自擴建的事實。因此，根據廣東省地方標準《水污染物排放限值》（DB4426-2001）關于時段的區分標準，原告的建設項目應執行第一時段標準值，被告作出《行政處罰決定書》以第二時段標準值作為原告的排污標準，屬于事實不清，證據不足，本院不予支持。
此外，根據國家環境保護標準《水質樣品的保存和管理技術規定》（HJ493-2009），監測氨氮含量水樣的可保存時間為24小時，而本案中，原南海環保局執法人員于2018年1月31日對原告排放的廢水進行取樣后，2018年2月2日才送至佛山市南海區環境保護監測站監測，明顯超過了水樣的保存時間，其鑒定結果不能作為認定事實的證據，被告作出的《行政處罰決定書》認定原告排放的廢水中氨氮濃度為109mg/L，屬于事實不清，證據不足。
此外，還需要指出的是，根據環函〔2004〕95號《國家環境保護總局關于企業工商變更登記環境影響評價制度適用問題的復函》，如原企業辦理工商注銷登記后重新設立新企業的，可以認定為建設項目，應當執行建設項目環境保護管理規定，如辦理工商變更登記的企業只是變更法人代表、企業名稱，項目的性質、規模、地點或者采用的生產工藝未發生重大變動的無須報批或者重新報批建設項目環境影響評價文件。本案中，某磨具廠于2000年11月17日經過環境保護驗收，而原告于2015年4月15日登記成立，雖然兩者在名稱上存在相似之處，但根據上述規定，企業是注銷后重新設立還是僅變更法人代表、企業名稱影響到原有環境影響評價文件的效力。本案中，原南海環保局、被告均未查清某磨具廠和原告之間的關系，徑行認定興利磨具廠適用于原告缺乏事實依據。
綜上，原南海環保局作出的《行政處罰決定書》事實不清，證據不足，且違反法定程序，應予撤銷。原告的訴訟請求于法有據，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項、第（三）項之規定，判決如下：
撤銷被告佛山市生態環境局作出的佛南環罰〔2019〕163號《行政處罰決定書》；
本案受理費50元（原告已預交），由被告佛山市生態環境局負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于廣東省佛山市中級人民法院。
審 判 長：涂遠鵬
人民陪審員：林超文
人民陪審員：黎彩梅
二Ｏ二Ｏ年五月二十二日
書 記 員：黃綺瑩
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