生態環境分區管控體系建設芻議
對于一個國家或地區而言，隨著經濟發展水平提高和空間開發強度加大，其空間利用效率及環境質量將日益成為綜合決策的重要考量因素。因此，對國土空間進行統籌謀劃，實施土地用途管制非常必要。基于土地性質和用途，生態環境質量目標也需要明確。不同尺度和類型土地的生態環境質量考核目標相互協調，最后構成生態環境分區管控體系。2018年，國務院機構改革將國土空間用途管制職能統一集中到自然資源部，將生態環境質量監測、考核職能統一集中到生態環境部后，生態環境管理部門對建立健全生態環境分區管控體系的要求更加迫切。
生態環境分區管控單元和措施分類
我國目前的生態環境分區管控單元和措施主要有以下幾類。
第一類是針對環境要素空間的管控。例如，1998年我國劃定了酸雨控制區和二氧化硫污染控制區。2013年之后“大氣十條”“水十條”“土十條”相繼實施，對污染嚴重區域的治理力度空前加大。在大氣領域把京津冀、長三角、珠三角等地劃定為國家大氣污染防治重點地區，并在一些城市內部劃定高污染燃料禁燃區。在水污染防治領域針對重點地區、流域實施總磷、總氮控制，在各大流域開展水環境控制單元劃定和實施斷面水質控制。在土壤污染防治領域則根據農用地污染程度劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類。
第二類是針對功能空間的管控。例如，2008年原環境保護部頒布了《全國生態功能區劃》，根據區域主導生態功能把全國劃分為三級生態功能區。2010年國務院頒布了《全國主體功能區規劃》，在吸納生態功能區劃成果的基礎上把全國劃分為優化開發、重點開發和限制開發3類主體功能區域，并在全國劃定了25個重點生態功能區。2017年以來生態環境部在全國組織開展了省級“三線一單”編制工作，迄今共在全國劃定了優先保護、重點管控和一般管控3類約4萬多個生態環境管控單元。
第三類是針對行政空間的管控。將各級行政區作為政策單元，自上而下層層設置資源環境指標進行考核。這是一項具有中國特色的環境空間管控制度，并在2014年正式寫入新修訂的環境保護法。隨著我國生態環境保護工作不斷深入，迄今國家、省、地市、區縣等各層級的行政單位均自上而下設置5年和年度環境保護考核目標，并納入經濟社會發展五年規劃和相關專項規劃，具體包括大氣、水、土壤環境質量考核目標，污染物總量控制目標，能源、水資源、土地資源“雙控”目標等。
生態環境分區管控存在的問題
筆者認為，目前我國生態環境分區管控存在以下幾個方面的問題：
政策單元系統性不足。國土空間規劃明確提出要建立“五級三類”規劃體系，其政策單元有“三區三線”和市級以下的具體規劃分區。然而，很多地方既有針對環境要素的規劃分區，比如各類水環境控制單元和農用地優先保護類、安全利用類和嚴格管控類劃分等，也有“三線一單”環境管控單元劃分，還有自己的環境政策單元，尚需形成一套系統完整的體系。
技術體系銜接不暢。從邏輯上講，土地用途是制定環境質量目標的基本依據，因此生態環境分區管控體系應基于國土空間規劃建立。然而自然資源管理部門與生態環境管理部門在相關工作領域仍存在技術銜接不暢等問題，例如生態環境管理部門將生態空間劃分為生態保護紅線和一般生態空間兩個部分，而自然資源管理部門則將其劃分為生態保護區和生態控制區。
法規建設相對滯后。近年來生態環境部在全國組織開展了以“三線一單”為基礎的區域空間生態環境評價，自然資源部全面啟動了全國、省級、市縣和鄉鎮國土空間規劃編制工作，以及生態保護紅線、自然保護地的評估整合工作。然而，無論是哪種類型的生態環境分區管控，目前都沒有對應的法律要求，立法工作相對滯后。
對建立健全生態環境分區管控體系的建議
下一階段我國應如何建立健全生態環境分區管控體系？筆者認為應重點做好以下幾個方面的工作。
一是與國土空間規劃體系相銜接。國土空間規劃是我國空間開發和保護領域的戰略性、基礎性、約束性規劃，生態環境分區管控體系則屬于空間保護領域的專項規劃，因此要與國土空間規劃充分銜接，具體包括工作底圖的一致性、同類單元劃分方法的統一性、政策單元的協調性、成果圖件的融合性等方面。通過生態環境分區管控與國土空間規劃的銜接和融合，共同發揮資源環境承載能力監測預警作用，并成為規劃編制、項目準入、監管考核等的重要依據。
二是通過自上而下多個層級不斷細化，與國土空間規劃體系相匹配。生態環境分區管控體系至少應分為國家級、省級、市縣級和具體管控單元4個層級。國家級重在明確生態環境保護整體格局，省級可在細化總體格局的基礎上對地市級行政區提出生態環境管控指標，市縣級以下再明確各類自然保護地、生態保護紅線、一般生態空間，人口、產業集聚區，以及各類環境要素管控單元邊界，并對每個單元編制具有可操作性的生態環境準入清單。
三是堅持系統管控和要素管控相結合。對于重點生態功能區、自然保護地和重要流域，從生態系統完整性出發進行單元劃分，把維持和增強生態系統服務功能作為管控目標，把生態保護和修復作為工作重點。對于城市開發邊界、工業園區等人口和產業集中區域，要以全面改善環境質量為目標進行綜合管控。其他區域則應根據各環境要素的空間分異規律、環境質量現狀和環境管理需要分別劃分或識別針對環境要素的管控單元。
四是把生態環境準入清單作為主要管控抓手。生態環境準入清單應該針對最底層的管控單元制定，成為規劃審查和項目審批的重要依據。自然保護地、生態保護紅線等禁止類和限制類管控單元應該堅持目標導向，主要編制正面清單，提出生態保護和建設要求。人口、產業集聚區及要素管控單元應該堅持問題導向，主要編制負面清單，明確限制和禁止的事項。每個要素管控單元均應編制針對相應環境要素的準入清單，加強要素準入管理。
五是加強立法和頂層設計工作。要加快推進國土空間規劃法的立法工作，為生態環境分區管控體系建立提供工作基礎和指引。加緊生態環境分區管控體系立法工作，將相關要求納入國土空間規劃法、環境保護法、環境影響評價法等。加強生態環境分區管控技術體系建設。加快生態環境分區管控信息平臺建設，并籍此對生態環境管理部門內部的各類分區進行整合，同時推動相關業務流程整合。
2017年到2020年，生態環境部在全國組織開展省級“三線一單”編制工作，各地發布了省級成果和實施意見，目前正在推動地市級行政區成果細化、數據更新和落地實施，此項工作已經具有良好的基礎。今后，應以“三線一單”為基礎，進一步整合其他管控分區和考核指標，形成與國土空間規劃體系相對應的生態環境分區考核和監控體系，使其成為環境治理體系和治理能力現代化的重要抓手。
作者單位：生態環境部環境工程評估中心
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