“雙碳”背景下環境行政監管的趨勢探析
【谷騰環保網訊】近平主席在2020年第75屆聯合國大會上代表中國鄭重承諾“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”[1]，彰顯我國始終堅持人類命運共同體理念，遏制全球氣候變暖的大國擔當。“雙碳”（“碳達峰”與“碳中和”的簡稱）目標的提出，開啟了我國應對氣候變化的新征程。
“雙碳”目標的關鍵在于減少人類生產生活中溫室氣體的排放。溫室氣體是指大氣中吸收和重新釋放紅外輻射的自然和人為的氣態成分，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）、氫氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）[2]，其中，二氧化碳是最為主要的溫室氣體。[3]因此，利用碳市場等各種手段減少二氧化碳排放尤為重要。[4]為積極推進碳市場建設，一系列制度規范不斷推出，初步夯實了配套“雙碳”目標的法律基礎。
制度的落實離不開執法，環境行政執法如何保障制度的有效落實？本文試圖通過梳理“雙碳”背景下環境執法的過往、現在，以期對未來碳市場建設規范執法提供參考。
一、“雙碳”涉及溫室氣體環境監管的規則梳理
我國始終高度重視環境領域立法，圍繞大氣污染防治、減碳、環境影響評價、環境監測等制定了一系列法律法規。同時，碳市場試點建設過程中形成的一系列管理規范，為全國碳市場的監管制度提供了補充。
（一）大氣污染防治法律法規
《大氣污染防治法》第二條明確規定“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。”《湖北省大氣污染防治條例》《武漢市機動車排氣污染防治條例》等地方性法規也明確了“清潔生產工藝”減排溫室氣體的重要制度。設備燃燒化石燃料，會同時產生并外排二氧化碳、甲烷、氧化亞氮等溫室氣體與二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、顆粒物等大氣污染物，二者具有同根、同源、同時的關聯性。因此，確保大氣污染因子達標、有序排放，意味著間接減少了溫室氣體外排，環境監管部門對大氣污染防治的執法，在控制能源、工業、農業等行業大氣污染物的同時，也可以實現減少溫室氣體排放的協同效應。
需注意的是，《大氣污染防治法》未明確界定“溫室氣體”的法律屬性，且并未以調控溫室氣體為唯一目標。協同控制大氣污染物和溫室氣體的規定，從法律層面將二者作了并列安排，割裂了二者的天然聯系。[5]《大氣污染物綜合排放標準》（GB16297－1996）、《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）等國家標準亦未規定二氧化碳的排放標準。由于《應對氣候變化法》立法工作尚未正式列入國家的立法計劃，規制溫室氣體的上位法尚存空白。鑒于此，涉及機動車二氧化碳超標排放等行為是否可罰的執法活動引發是否有法可依的質疑。
（二）其他環境法律法規
《中華人民共和國環境影響評價法》《關于開展重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點的通知》對建設項目及重要規劃進行環評，基于預防原則，將碳排放影響評價作為環評重點，從源頭實現減污降碳；《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國循環經濟促進法》等通過制定法律措施和責任條款，為抑制溫室氣體排放提供執法依據。《環境監測管理辦法》《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》等對溫室氣體等環境監測因子提出規范要求，為執法部門依法懲治篡改監測數據的違法行為提供了依據。
（三）有關碳市場的規范性文件
我國2021年先后施行了《碳排放權交易管理辦法（試行）》《碳排放權登記管理規則（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》《碳排放權結算管理規則（試行）》等制度。基本上形成了以《碳排放權交易管理辦法（試行）》為統領，以碳排放權登記、交易、結算等管理制度為支撐，以溫室氣體排放核算、核查等技術規范為操作指引的碳市場制度體系。此外，《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”）歷經征求意見稿、草案修改稿，將成為未來規制碳市場的重要法律規范。
二、“雙碳”背景下環境執法的監管重點
（一）確保數據真實準確
真實的排放數據是誠信交易的前提，也是各環節準確運轉的關鍵。排放單位具有如實報告的義務，必須依法公開交易及相關活動信息。排放單位負有保證報告真實性、完整性、準確性，以及妥善保管報告所涉原始數據、記錄臺賬的義務。第三方核查機構應對核查報告的真實性、完整性、準確性負責。若存在弄虛作假，監管部門將解除委托關系，并處以信用懲戒。執法部門應當定期對第三方核查結果進行復核、抽查，若發現核查質量低劣，數據差異巨大的報告，應當退回；情節嚴重的還應禁止其從事排放核查技術服務。
2021年7月14日全國碳市場上線交易政策吹風會上，媒體9個提問中有2個涉及數據質量。[6]在環境檢測中，數據弄虛作假時有發生，即便是新興的碳市場也無例外。2020年，某公司篡改2019年排放報告所附檢測報告“報告編號、樣品標識號、送檢日期”，刪除防偽二維碼，虛報給某省生態環境廳委托的第三方核查機構。經執法人員調查，向違法企業下達了責令改正決定書，責令其限期改正違法行為。此后，該企業積極配合第三方機構進行二次核查，按時完成整改。[7]
（二）確保按期報送報告及公開信息
提交溫室氣體排放報告是排放主體的法定義務。排放單位每年應根據排放核算與報告技術規范，編制其上一年度的溫室氣體排放報告，并載明排放量。完成清繳后，還應及時公開上一年度排放情況。實務中有部分企業對政策了解不夠深入，往往忽略了年度報告的提交；或者基于保護商業秘密的考慮，拒絕披露排放信息。執法部門應加強對排放單位的監管，督促排放單位及時提交排放報告、披露信息。若其逾期履行，執法重點往往是先責令改正，督促警示企業積極主動履行環保責任。[8]
（三）確保足額清繳碳配額
排放單位應根據溫室氣體實際排放量，向分配配額的主管部門及時清繳上一年度配額。若不能足額清繳，應購買碳市場的配額。拒絕或者未足額清繳，將受到執法機構追責。
2014年，某碳市場上線初期，部分單位未在規定時間完成上一年度配額清繳，執法人員現場檢查并下發《節能監察通知書》。[9]由于超出配額且未在碳市場購買，排放單位面臨大額罰款。每年碳配額清繳截止后，大批超配額排放的單位可能面臨集中式的處罰。全國碳市場正式上線給監管部門和企業都帶來了挑戰，在政策制定、機制建設和信息溝通上都還不夠成熟，執法部門既要準確打擊違法行為，也應當思考如何及時督促碳排放大戶完成清繳義務。
三、“雙碳”背景下環境執法的趨勢研判
（一）執法程序規范化
碳市場制度體系創設了許多新制度，但執法程序尚未細化，造成了執法程序銜接空白。以相對人救濟程序為例，“異議處理”規則規定排放單位對核查結果有異議，可以自核查結果之日起七個工作日內，向組織核查的省級生態環境主管部門申請復核。若對復核結果不滿意，是否可以申請行政復議尚不明確。進一步延展，針對涉及碳市場的其他監管行為提起行政復議，是否因涉及侵犯行政相對人自然資源所有權或者使用權而適用復議前置，也需要進一步考量。
（二）執法方式多元化
目前偏重通過罰款打擊碳市場違法行為，以未按時足額清繳為例，應責令其限期改正，并罰款；逾期未改正，對于欠繳部分，等量核減下一年度配額。《中華人民共和國行政處罰法》修訂后，新增通報批評、限制開展生產經營活動、限制從業等種類。若排放單位超量排放且無力購買配額，除了罰款，是否可以因其環保指標不達標而采取限制開展生產經營活動、責令關閉等措施，是否可以向法院申請強制執行。隨著實踐案例增加，后續執法活動中，信用懲戒、負面評價、限制資格等更多的處罰種類、執法措施也會逐步適用。
綜上，二氧化碳等溫室氣體與大氣污染物具有同根、同源、同時的密切關聯性，因此“雙碳”背景下的環境執法，需要立足“一盤棋”協同監管理念，執行《大氣污染防治法》等法律法規，發揮間接減少溫室氣體排放的作用。但溫室氣體的法律屬性未明確以及法律未修改前，執法隊伍應當遵循既有規范，做到有法必依、嚴格執法，不宜將二氧化碳等溫室氣體認定為大氣污染物而強行適用相關規定。
我國已初步構建碳市場制度體系，有關溫室氣體的違法行為多發生于監測、核查、清繳等環節，這些環節必將是環境執法的監管重點。隨著法律體系的逐步完善，更加“接地氣”的制度將推動環境執法更上一個新臺階，依法保障“雙碳”戰略的早日實現。
[注]
[1]新華社：習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的講話[EB/OL]， ，2020-09-22/2021-08-11。
[2]《碳排放權交易管理辦法》（試行）第四十二條。
[3]曲建翹,吳義梅.二氧化碳:溫室效應中不容忽視的氣體[J].知識就是力量,2020(06):78-79.
[4] 2011年在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳7省市啟動了碳排放權交易地方試點工作。2013年起，地方試點碳市場陸續開始上線交易。2017年末，《全國碳排放權交易市場建設方案》實施，籌備全國統一碳市場提上日程。2021年7月16日，發電行業全國碳市場上線交易。
[5]周小光，張建偉.關于大氣污染與氣候變化協同治理的法律思考[J].社會科學論壇，2017（05）：220-228.
[6]生態環境部：國新辦舉行啟動全國碳排放權交易市場上線交易國務院政策例行吹風會[EB/OL]，.cn/ywdt/xwfb/202107/t20210714_846936.shtml，2021-07-14/2021-08-11。
[7]中國環境報：碳排放報告作假，企業存在認識誤區[EB/OL]，，/html/ecology/stcy/223460.html，2021-07-07/2021-08-11。
[8]中國環境報：北京處罰首例碳排放違法案件[EB/OL] 2019年7月，執法人員對某單位開展檢查，發現未按期報送碳排放核查報告，并在接受《責令改正違法行為決定書》后仍未改正，最終被執法人員處以罰款。，2019-11-18/2021-8-11。
[9]北京市生態環境局：北京碳排放大戶將接罰單[EB/OL]，，，2014-07-03/2021-08-11。
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