排污權交易試點工作的啟示與思考
【谷騰環保網訊】習近平總書記高度關注排污權交易，在講話中多次強調排污權市場化交易的積極作用。建立排污權有償使用和交易制度，是我國環境資源領域一項重大的、基礎性的機制創新和制度改革，是生態文明體制改革的重要內容。
排污權交易試點工作現狀分析
2007年以來，財政部、原環境保護部、國家發改委積極開展排污權有償使用和交易試點工作，累計安排工作經費5.22億元。2014年，國務院辦公廳印發《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，部署建立排污權有償使用和交易制度試點工作。財政部聯合原環境保護部、國家發改委于2015年印發《排污權出讓收入管理暫行辦法》，指導地方開展試點工作，規范排污權出讓收入管理；2017年印發《對排污權有償使用和交易試點工作開展調研和評估的通知》，對試點地區開展調研和成效評估，進一步研究完善政策措施。2015年后，按照《生態文明體制改革總體方案》要求，部分地區參照上述文件要求，自行開展排污權有償使用和交易試點工作。
全國已開展或正在開展排污權交易試點工作的地區，包括28個省、自治區、直轄市及青島市。其中，江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、山西、內蒙古、重慶、河北、陜西、河南及青島市等12個地方是三部委批復開展試點的地區（以下簡稱試點地區），福建、安徽、江西、山東、廣東、青海、甘肅、寧夏、新疆等地是在省級行政區域內或部分區域自行開展排污交易工作的地區。西藏、廣西和吉林3省（自治區）暫未開展過排污權交易試點工作。
截至2021年底，全國排污權有償使用和交易總金額為245億元，一級市場（含排污權有償使用費）金額約176億元，占比72%；二級市場（企業間）交易約69億元，占比28%。
從排污權交易的地區分布來看，試點地區交易額占全國總交易額的83%，其二級市場貢獻率為85%。
從交易標的物來看，全國排污權交易工作共有12種標的物，包括“十三五”規劃中的4種約束性指標即二氧化硫、化學需氧量、氨氮、氮氧化物。此外，浙江還開展了總磷和VOCs的排污權交易，山西開展了煙粉塵、工業粉塵的排污權交易，廣東開展了VOCs的排污權交易，青島開展了煙粉塵的排污權交易，江蘇開展了總氮、總磷的排污權交易，甘肅開展了煙粉塵的排污權交易，湖南開展了鉛、鎘、砷等重金屬的排污權交易。截至2021年底，全國二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮4項標的物交易金額為139億元，約占總交易額的98%。
從綠色金融情況來看，全國共有12個省（自治區、直轄市）開展了排污權抵質押融資，總金額達到632億元，租賃金額超過兩億元；截至2021年底，浙江省排污權抵押貸款為619億元，占全國的98%。
排污權交易試點工作存在的問題和面臨的發展機遇
2019年，財政部經濟建設司在積極肯定試點工作的同時，指出試點存在排污權核定工作推進較慢、環境監測執法能力跟不上、行政審批較多等問題。2021年1月，排污權交易管理技術中心收到全國19個地區反映的排污權交易工作中存在的問題，主要集中在4個方面，分別是排污權交易與排污許可等相關制度銜接不暢、全國性技術規范匱乏、二級市場活力不足、排污權法律權屬及地位不高等，這4類問題占全部問題的80%。此外，綠色金融、生態環境質量改善、公眾意識、交易機構能力建設、監督執法等方面存在的問題也有所反映。
與2014年推進試點時的形勢相比，試點地區特別是浙江、山西、湖北、湖南等省做到了全國前列、先行先試，試點地區交易金額占全國的80%以上，發揮了試點應有的作用。同時，福建、廣東、寧夏等省（自治區）也開展了富有成效的探索，排污權交易制度有了很好的試點基礎。更為重要的是，當前排污權有償使用和交易工作迎來了新的發展機遇，主要體現在3個方面：
一是排污權市場化交易成為國家重大戰略規劃的熱點詞匯。2021年11月，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》提出，健全生態環境經濟政策，加快推進排污權、用能權、碳排放權市場化交易。2022年3月，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，培育發展全國統一的生態環境市場。推進排污權、用能權市場化交易，探索建立初始分配、有償使用、市場交易、糾紛解決、配套服務等制度。排污權交易制度在推動地區高質量發展，深化跨區域、跨流域排污權交易等方面，大有可為。
二是生態環境保護的戰略地位有了新的提升。伴隨以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系、以“黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與”為特征的現代環境治理體系建設，排污權交易工作有了更大的舞臺發揮作用。
三是碳排放權市場全面推開，推動“兩權”相互借鑒、融合發展。截至2022年3月，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計成交量1.89億噸，累計成交額82億元。排污權與碳排放權在西方話語體系里，使用的是同一個詞語Emissions Trading，來源于同樣的理論體系。“兩權”交易在體制、法制、理論和交易模式等方面都已存在融合發展的實踐基礎，只是在應用方法和標的物上有所區別，可以相互借鑒、融合發展。
下一步工作建議
當前，一些地方排污權交易工作久試不決，急需以新的推動力提振地方工作信心。開展試點和自行試點地區已覆蓋了28個省（自治區、直轄市），與全面推開只差統一規范這一步之遙。理論與成功實踐都證明，排污權交易是一種有效推動污染物減排的市場機制。在“十四五”時期，全面推行排污權交易制度，對提升深入打好污染防治攻堅戰的效率有重要意義。排污權有償使用體現了環境資源有價的理念，有償使用與交易是實現“綠水青山”與“金山銀山”相互轉化的一種機制，應該予以廣泛實施。從黨的十八屆三中全會到十九屆五中全會，生態文明建設領域全面深化改革對推行排污權交易制度都提出了明確要求，“十四五”時期應徹底改變這項制度實施進程落后于相關要求的被動局面。排污許可制等相關環境管理制度的改革完善和現有試點經驗的集成，可以為全面推行排污權交易制度提供技術支撐。
因此，“十四五”時期應按照“中央統籌、省負總責”的思路，將排污權交易工作推向省（自治區、直轄市）轄區內全面實施和跨區域、流域及其他領域拓展實施的新階段，與碳排放交易制度協同發力，形成“減污降碳”兩大市場。
排污權交易制度全面實施是指以省、自治區、直轄市政府為實施主體，以所轄行政區域為實施單元，以改善生態環境質量為目標，以國家“十四五”生態環境保護規劃控制目標所確定的大氣和水環境污染物以及影響當地環境質量的特征污染物為排污交易標的物，以創建二級市場為重點，全面實施排污權交易工作。力爭“十四五”末在全國范圍內建立技術規范、運行順暢、經濟激勵有效、減排效果明顯、與相關管理制度有機銜接的排污權交易制度，顯著提升排污權交易制度在生態環境治理體系中的地位和作用。
排污權交易拓展實施應包括3個層面：一是在大氣污染防治重點區域，選擇典型行業及其污染物，由國家牽頭實施機構，組織開展跨行政區域大氣排污權交易探索，建立區域或全國大氣污染物排污權交易市場；二是在重點流域，選擇典型行業或污染物，由國家組織開展跨行政區域水排污權交易探索，建立流域水質（污染物）交易市場；三是鼓勵地方在重金屬等污染防治領域，探索建立排污權交易制度。
此外，全面推行排污權交易制度，要做好頂層設計，制定發布全面推進排污權交易工作指導文件和配套技術規范。組建排污權交易管理專業機構和平臺，加強技術支持機構的能力建設，指導、評估和管理排污權交易工作。研究制定跨區域、流域及重金屬排污權交易工作方案，啟動相關工作。
作者單位：生態環境部環境發展中心排污權交易管理技術中心
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