危險廢物“飛灰”或已成垃圾焚燒最大痛點
【谷騰環保網訊】文章導讀
2022年，中文主流學術期刊《環境工程》連發兩文報告垃圾焚燒飛灰的環境和健康風險。福州市垃圾焚燒飛灰中重金屬鉛（Pb）的浸出毒性濃度是《生活垃圾填埋場污染控制標準》(GB16889—2008)標準值的7.5～9.8倍[1]。拉薩市垃圾焚燒飛灰中重金屬風險更為嚴峻，重金屬鉛（Pb）的浸出毒性濃度超過GB5085.3—2007《危險廢物鑒別標準浸出毒性鑒別》最高允許值的16倍，對環境具有極強的污染風險，以及較高的健康風險[2]。
2020年，焚燒成為我國城鄉生活垃圾最主要的處理方式，處理量16322.54萬噸，占比54%。1年后，該組數字增長到20792.26萬噸，占比66%。
但是，我們每天產生的生活垃圾被焚燒后會剩下什么？大家可能會感受到高聳的煙囪和煙氣帶來的壓迫感，擔心煙氣飄散的風險，煙氣的排放標準在各方的關注下也不斷趨嚴。但事實上，煙氣并不是垃圾中有毒有害物質的最終歸宿，飛灰才是。
飛灰作為“危險廢物”，主要來源包括焚燒爐煙氣凈化系統的捕集物，和煙道及煙囪底部沉降的底灰。以當前的技術水平，飛灰產生率約為3%～5%，參照住建部公開數據，我國2021年焚燒處理2.1億噸垃圾約產生624～1040萬噸飛灰[3]。
由于處置經濟、環境成本高，僅被中央環保督察發現的，長期暫存或違法、違規處置的飛灰量就高達105萬噸。
圖1.浙江省某垃圾焚燒廠飛灰拍攝時間：2017年
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飛灰是“危險廢物”嗎？
大家也許想聽到一個“是”或者“否”的答案，但事實其實并不簡單。
從屬性上看定義，生活垃圾焚燒飛灰由于可能含有可被水浸出的高濃度的多種有害重金屬物質和鹽類，以及二噁英和呋喃等有機污染物等，確實屬于“危險廢棄物”，被納入我國《國家危險廢物名錄》，在處理、轉運、填埋環節均有嚴格要求[4]。
但《國家危險廢物名錄》在2016年更新后至今，對飛灰的管理發生了較大調整，行業內稱“豁免”——飛灰填埋過程不按危險廢物管理。這意味著危險廢物飛灰經過處理后，能夠進入普通的生活垃圾填埋場，進行分區填埋。
2021年，《國家危險廢物名錄》更新后，進一步有條件“豁免”了飛灰的運輸過程，“經處理后滿足GB16889相關要求，且運輸工具滿足防雨、防滲漏和防遺灑的要求，可以不按照危險廢物運輸。”
但飛灰的屬性仍然是“危險廢物”，編號HW18。
回顧歷史，得益于飛灰的“豁免”，2017年焚燒處置垃圾9321.5萬噸，按照3～5%飛灰產生量，約280～466萬噸飛灰不用進入危險廢物填埋場，這個數字遠超我國2017年危險廢物填埋總量143萬噸[5]。
圖2.2015-2020年飛灰占全國工業危險廢物的比率（飛灰按照5%產生量估計）
2017年后，垃圾焚燒處置量不斷增長，飛灰的產生量以近似速度飆升，2021年達到約624～1040萬噸飛灰，垃圾焚燒飛灰占工業危險廢物總量的比率高居不下，詳見圖3。
圖3.2015-2021年我國城鄉生活垃圾焚燒飛灰預估產生量
對飛灰的豁免，一定程度上緩解了危險廢物填埋處理能力不足的壓力，也為我國在“十三五”（2016-2020）期間大力推廣生活垃圾焚燒排除了后顧之憂。
2
飛灰的監管體系
生活垃圾焚燒廠產生飛灰后，一般在焚燒廠內進行螯合固化后成為符合填埋處置標準后，送至生活垃圾填埋場進行分區填埋。
飛灰在出廠（生活垃圾焚燒廠）之前，責任主體是生活垃圾焚燒廠。《生活垃圾焚燒飛灰污染控制技術規范（試行）》HJ1134-2020）規定：“飛灰處理和處置設施所有者應按對飛灰的處理、處理產物、處置過程進行環境和污染物監測，并公開。”“飛灰處理和處置設施所有者”即生活垃圾焚燒廠。
飛灰螯合固化產物被送至生活垃圾填埋場分區進行填埋過程中，責任主體是生活垃圾填埋場，我國生活垃圾填埋場的運營單位一般是住建部門、城管部門或者市容部門。
同樣，《生活垃圾焚燒飛灰污染控制技術規范（試行）》HJ1134-2020）規定：“飛灰處理和處置設施所有者應按對飛灰的處理、處理產物、處置過程進行環境和污染物監測，并公開。”“飛灰處理和處置設施所有者”即住建部門、城管部門或者市容部門。
生態環境部門履行監管責任，包括對螯合固化產物的監管、進入生活垃圾填埋場過程中的監管。《生活垃圾填埋場污染控制標準》（GB16889-2008）規定：“飛灰應由地方環境保護行政主管部門認可的監測部門檢測、經地方環境保護行政主管部門批準后，方可進入生活垃圾填埋場。”“地方環境保護行政主管部門”即生態環境部門。
總結而言，在飛灰處理處置的全過程中，生活垃圾焚燒廠，住建部門、城管部門或者市容部門，以及生態環境部門都應當掌握飛灰螯合固化后產物的監測信息。
但是，各個主體的責任并沒有普遍得到認可，相關政府部門并不掌握飛灰的監測信息，飛灰的環境風險可能因此處于失控的狀況。
舉例來看，項目團隊2021年就某垃圾焚燒廠的“飛灰檢測報告”信息，向福建省泉州市石獅生態環境局提起信息公開申請，石獅生態環境局回復“飛灰檢測報告”屬非政府信息，飛灰轉移五聯單涉及商業機密和個人隱私不予公開。后項目團隊向泉州市生態環境局提出復議申請，得到了維持決定。隨后，項目團隊向泉州市洛江區法院提起行政訴訟并勝訴。詳見“行政訴訟促飛灰監管完善，檢測報告是否屬于政府信息？”[6]。
圖4.一圖讀懂飛灰環境管理相關政策圖源：作者制圖
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填埋不是長久之計
生活垃圾焚燒本質上是將分散在環境中的污染物集中起來加以焚毀去除和分離濃縮的過程，而飛灰則是毒性污染物分離濃縮的終端產物。由于飛灰中含有可被水浸出的較高濃度的鎘、鉛、鉻、銅、鋅等多種有害重金屬物質和鹽類，飛灰處置時可能會污染地下水體[7]。
目前主流的處理方式是“堵”，即將飛灰螯合固化后進行填埋——飛灰加入水泥或螯合劑后，通過物理或化學的方式使其特性更加穩定后，送去填埋。
但從技術角度，這一“堵”的方式治理飛灰并不完美。
2019年，清華大學杜兵、劉建國等發文表明，在經歷6年的自然老化后，水泥固化飛灰中重金屬鉛、螯合劑固化飛灰中的重金屬鉛和鎘的浸出濃度已經超過《生活垃圾填埋場污染控制標準》（GB16889-2008）中相應的限值[8]。
長期關注飛灰環境和健康風險的海南大學教授黃青曾表示：“飛灰也是重金屬的主要來源，目前我國主流的處理方式是螯合固化，但固化幾年就失效了，要重新固化，最后這些有毒的飛灰堆在那里越堆越多，只堵不疏，環境和健康風險可能被不斷放大。”
圖5.安徽省某飛灰非正規填埋場地拍攝時間：2019年
技術邏輯上，如果飛灰填埋場防滲層存在問題，飛灰浸出液的環境風險將不容小覷。
現實也并不樂觀。2022年，生態環境部在發布的《生活垃圾填埋場污染控制標準（征求意見稿）》（標注說明）中，發現貴州、廣東、湖南、山東、河北、浙江、四川、重慶、廣西、安徽、陜西、江蘇等十二個省市的79座新建填埋場和20多座正在運營填埋場的防滲層破損問題極為嚴重，平均每個填埋場內發現防滲層破損漏洞約34個。如果按照面積計算，檢出漏洞約為17個/萬平方米。
項目團隊研究發現，面對飛灰的環境潛風險，環境信息的公開情況并不樂觀。
檢索發現，2021年山東、浙江、廣東、江蘇四省共271座垃圾焚燒廠，僅7座焚燒廠的飛灰監督性監測信息被當地的環境管理部門公開。2022年，項目團隊向廣東、浙江兩省的27個地市進行飛灰的信息公開申請，僅深圳市、東莞市和舟山市答復了飛灰監督性監測，占比僅11%。
圖6.浙江省湖州市生態環境局答復稱飛灰與周邊環境質量監測不屬于《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485-2014）要求
項目團隊認為，飛灰螯合固化技術不可靠、填埋場防滲問題突出、環境監測不完善可能導致嚴峻的環境和健康風險，隨著日后飛灰產生量的進一步增加，填埋可能“堵”不住飛灰風險。
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中央環保督察印證的風險
2022年8月，安徽省第四生態環境保護督察組督察安徽省能源集團有限公司（以下簡稱皖能集團）發現，潁上、廣德環保電力公司建成投運以來，飛灰一直未轉運處置，目前廠區飛灰暫存庫內分別堆放飛灰15689噸、7817噸，其中潁上環保電力公司部分飛灰在暫存庫內貯存時間已超過3年，存在較大環境風險[9]。
不只是今年，也不只是皖能。
早在2017年，生態環境部華東督察局就發文指出：“多數垃圾焚燒廠存在飛灰處置問題，如飛灰長期積壓、無序堆放、飛灰處置及利用不規范，有些焚燒廠甚至出現飛灰去向不明等問題”。
項目團隊對2015年至2022年9月期間，第一輪例行督察、“回頭看”、第二輪例行督察中，中央環保督察組曝光的飛灰管理案例進行整理發現，浙江省、福建省、廣東省、黑龍江省、安徽省、山東省涉及飛灰管理問題，其中黑龍江省、廣東省在兩輪例行督察中均被曝光了飛灰管理問題。
涉及的管理問題包括長期貯存和違規處置兩類。其中，因缺乏配套處置能力導致的長期貯存十分嚴峻；違規處置暴露的環境風險“觸目驚心”，違規處置的方式包括隨意傾倒、與生活垃圾混合填埋、外運制磚等。
飛灰違規處置的環境風險嚴峻。以中央環保督察組于2018年11月對安徽省蕪湖市的飛灰違規傾倒點進行現場督察為例，發現緊鄰農田的傾倒點周邊水溝中積存大量淋溶液，顏色泛黃，采樣監測顯示，pH值為9.54，化學需氧量和氨氮濃度為426毫克/升和32.4毫克/升，分別超過《地表水環境質量標準》（GB3838-2002）中Ⅴ類水標準9.65倍和15.2倍。
這只是一個案例，中央環保督察組曝光的違規處置飛灰總量高達105萬噸，詳見圖7。
圖7.中央環保督察曝光的飛灰管理問題涉及的規模
其中，第一輪督察中，浙江省杭州市違規處置飛灰的問題最為嚴峻，涉及總量高達47.3萬噸。其中，包括蕭山區將13.57萬噸飛灰非法傾倒在廢棄礦坑內；余杭區將4.72萬噸飛灰委托無處置資質單位燒磚處置；富陽區將15.5萬噸飛灰外運制磚。
第二輪例行督察中，發現黑龍江省綏化市將15萬噸生活垃圾焚燒飛灰與其他垃圾混合填埋，明確違反“飛灰分區填埋”的要求，造成污染擴散。
另外，中央環保督察組還曝光了黑龍江省哈爾濱市飛灰長期貯存，安徽阜陽、山東菏澤、德州飛灰與生活垃圾混合填埋的問題。由于歷史久、規模巨大，督察意見中并未公布具體數字。
項目團隊認為，中央環保督察能夠在短時間內發現如此大范圍、持久性的飛灰管理問題，一定程度上暴露了我國垃圾管理體系還存在漏洞、缺陷。考慮到“十三五”后我國中西部地區垃圾焚燒的擴張，飛灰問題相較于廣東、福建、浙江等東部地區，同樣值得關注。
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飛灰無處可去
2018年，一則申請飛灰跨省轉移的消息敲醒了快速發展的垃圾焚燒行業。浙江省嘉興市環保局、嘉興市綠色能源有限公司以征詢函的形式提出，因自身處理能力飽和，申請將1萬噸飛灰，送至位于四川瀘州的敘永縣城市生活垃圾處理有限責任公司進行安全處置。
“因為省內和周邊都找不到地方，處理能力飽和了。”嘉興市環保局相關負責人將其解釋為“無奈之舉”[10]。
雖然飛灰經過2016年的政策“豁免”，能夠進入生活垃圾填埋場進行分區填埋。但是，由于歷史上飛灰填埋能力建設與垃圾焚燒廠建設不配套，其他飛灰處理、處置技術成本數倍于填埋，所以飛灰處置能力不足問題的才暴露無疑。
不僅是過去，當下飛灰處置能力不足的問題可能更加嚴峻。
“十三五”后，在國家發改委、住建部的政策要求下，各地方正快速建成、投運生活垃圾焚燒廠，福建、海南、山東、浙江、重慶、安徽等部分省份提出了100%焚燒目標，但是，與垃圾焚燒全鏈條密切相關的飛灰填埋場或飛灰填埋區并沒有被完善規劃。
項目團隊分析21個省區市公開的《生活垃圾焚燒發電中長期專項規劃》（2021-2035），僅寧夏、海南、江蘇3個省份在建設垃圾焚燒廠時明確要求配套飛灰填埋場[11]。
圖8.海南省海口市澄邁縣飛灰填埋場內螯合固化的飛灰拍攝時間：2022年
飛灰處置作為垃圾處理“最后一公里”的挑戰，在現實中被廣泛曝光。2022年6月，湖北日報報道，湖北省黃岡市麻城市生活垃圾焚燒發電項目2022年5月開始試運行，廠區內飛灰暫存間已接近爆倉，如何安全處置飛灰，成為該項目運營面臨的最大問題[12]，2022年12月，鳳凰網河北報道廊坊市飛灰曾“無處可去”的挑戰[13]，等等。
2020年7月，發改委等印發《城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》，要求：“原則上地級以上城市以及具備焚燒處理能力的縣（市、區），不再新建原生生活垃圾填埋場”。而隨著各地正加速生活垃圾填埋場的停用、封場，飛灰或更難以“入土為安”。
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總結與展望
2021年，國家發改委、住建部印發的《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》中，明確提出要“補齊焚燒飛灰處置設施短板”、“開展飛灰處置技術試點示范”、“健全飛灰處置標準和技術要求”等等，直指飛灰處置中的管理、技術和監管問題。
但相較于垃圾焚燒的煙氣污染治理，各方對飛灰關注仍然不足。
未來，隨著垃圾焚燒行業的進一步擴張，飛灰產生量可能會進一步增加，如果螯合固化填埋這一“堵”的治理方式不安全，飛灰水洗（FWD）[14]、等離子熔融[15]、共化還原[16]等“疏”的技術難以得到市場認可。
飛灰可能將成為我國生活垃圾管理的下一顆“定時炸彈”。
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