《黃河保護法》：黃河流域生態保護和高質量發展的根本保障
【谷騰環保網訊】2022年10月30日，十三屆全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱“人大常委會”）第三十七次會議通過《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）。《黃河保護法》自2023年4月1日起施行，是我國第二部流域法律，是繼第一部流域法律—《中華人民共和國長江保護法》實施后，我國流域生態文明建設的又一標志性立法成果。《黃河保護法》的制定，對強化我國黃河流域乃至其他各大流域的依法治理具有重大和深遠的影響。
制定《黃河保護法》意義重大
黃河是中華民族的母親河。制定《黃河保護法》是統籌推進黃河流域生態保護和高質量發展的重要保障。黃河流域構成我國重要的生態屏障，是我國重要的經濟地帶；黃河文化是中華民族的根和魂，在國家發展大局和社會主義現代化建設全局中具有重要的戰略地位。現行有關法律法規對規范黃河流域生態保護和高質量發展的針對性不強，相關法律之間銜接性不夠，且存在一些法律制度空白。迫切需要專門制定《黃河保護法》，作出整體性的制度安排，增強黃河流域保護和治理的系統性。
制定《黃河保護法》是著力解決黃河特殊突出問題的緊迫需要。黃河是世界上治理難度最大的河流之一，水害嚴重，治理問題困擾中華民族幾千年。長期以來，黃河水沙關系復雜，洪水風險依然是流域的最大威脅，“地上懸河”形勢嚴峻，下游灘區防洪工作與經濟發展矛盾長期存在。上游局部地區生態系統退化、水源涵養功能降低，中游水土流失嚴重，下游生態流量偏低、河口濕地萎縮。水資源保障形勢嚴峻，人均水資源占有量僅為全國平均水平的27%，水資源開發利用率高達80%[2]。流域工業、城鎮生活、農業面源和尾礦庫污染嚴重，支流污染問題突出，亟須通過制定專門的《黃河保護法》，依法統籌解決黃河流域面臨的突出問題。
制定《黃河保護法》的簡要過程和總體思路
多年來，多位全國人大代表、政協委員和專家學者建議專門制定《黃河保護法》。2020年10月，中共中央、國務院頒發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，要求加快黃河立法工作[3]。全國人大常委會將制定《黃河保護法》列入2021年立法工作計劃[4]。國務院對黃河保護立法起草工作作出專門部署。水利部、國家發展改革委牽頭成立起草工作小組和專班，會同有關部門起草了《黃河保護法》草稿，并向社會公開征求意見。司法部先后兩次征求有關方面意見，召開專家論證會和黃河九省（區）立法座談會，進行實地調研，會同水利部、國家發展改革委等有關部門反復研究修改，形成了《黃河保護法》草案。2021年10月8日，國務院第151次常務會議審議通過該法律草案，決定提請全國人大常委會審議[5]。2021年12月20日，水利部部長受國務院委托在十三屆全國人大常委會第三十二次會議上對《黃河保護法》草案作出說明[6]。2022年6月21日，《黃河保護法》草案提請十三屆全國人大常委會第三十五次會議進行二次審議。2022年10月27日，《黃河保護法》草案三審稿提請十三屆全國人大常委會第三十七次會議審議。2022年10月30日，這部法律高票通過。
制定《黃河保護法》的總體思路是，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，注重構建新發展格局，全面落實黨和國家關于黃河發展的規劃安排，著力完善科學有效的黃河流域生態保護和高質量發展法律制度。
一是堅持突出重點。落實“重在保護、要在治理”的要求，確定相應的章節結構和制度措施，就生態保護與修復、水資源節約集約利用、水沙調控與防洪安全等作出制度安排。
二是堅持問題導向。針對黃河水少沙多、水沙關系不協調、生態環境脆弱的現狀和特點，以水為核心、河為紐帶、流域為基礎，并結合黃河流域上下游、干支流、左右岸的特殊情況，在解決河流共性問題的同時，對黃河流域的特殊問題采取特別的治理措施，充分考慮黃河流域的特點。
三是堅持統籌兼顧。在起草中注重加強黃河保護與西部大開發、中部崛起等區域協調發展戰略的互促共進，在平衡好保護與發展、保護與利用關系的同時，特別考慮將黨和國家長期以來在黃河保護中行之有效的成功經驗上升為法律規定，并對仍需探索實踐的內容先作原則性規定，為進一步改革留出適當的制度完善空間。
《黃河保護法》為依法強化流域治理作出的創新規定
《黃河保護法》的制定，在依法強化黃河全流域的有效治理方面勇于探索，有諸多理念和法律制度創新。
在立法目的和原則方面適應全流域治理的理念。所謂立法目的，是指國家制定某項法律所要追求的目標[8]，也稱立法宗旨。國家制定《黃河保護法》的目的，就是為了加強黃河流域生態保護，保障黃河安瀾，推進水資源節約集約利用，推動高質量發展，保護傳承弘揚黃河文化，實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展。所謂立法原則，是指創制法律的指導思想、基本方針和出發點，是對國家立法意圖的概括。只有以正確體現國家意志的立法原則作指導，制定的法律才能有效發揮作用。《黃河保護法》的立法原則，是堅持中國共產黨的領導，實現黃河流域生態保護和高質量發展，落實“重在保護、要在治理”的要求，加強污染防治，貫徹生態優先、綠色發展，量水而行、節水為重，因地制宜、分類施策，統籌謀劃、協同推進的原則。
在適用范圍方面體現全流域治理的理念。法律的適用范圍是指法律對人的效力、空間效力和時間效力。關于《黃河保護法》對人的效力，是指該法適用于全國所有從事黃河流域生態保護和高質量發展各類活動的單位和個人。關于《黃河保護法》的空間效力，是指該法適用于黃河流域，在黃河流域有效。該法所稱黃河流域，是指黃河干流、支流和湖泊的集水區域所涉及的青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區、內蒙古自治區、山西省、陜西省、河南省、山東省的相關縣級行政區域。該法明確將適用范圍規定為黃河流域九省（區）的相關縣級行政區域，為強化全流域治理奠定了地域基礎。同時，為了銜接《黃河保護法》和相關法律之間的關系，該法還明確：本法未作規定的，適用其他有關法律的規定。如，涉及環境保護活動的，還要適用《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》以及《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等法律規定。
在體制機制方面體現全流域治理的理念。體制機制是法律實施的組織和制度保障。《黃河保護法》規定，國家建立黃河流域生態保護和高質量發展統籌協調機制，全面指導、統籌協調黃河流域生態保護和高質量發展工作，審議黃河流域重大政策、重大規劃、重大項目等，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查相關重要工作的落實情況。黃河流域省（區）可以根據需要，建立省級協調機制，組織、協調推進本行政區域黃河流域生態保護和高質量發展工作。關于國務院有關部門的職責，《黃河保護法》規定：國務院有關部門按照職責分工，負責黃河流域生態保護和高質量發展相關工作。水利部的黃河水利委員會及其所屬管理機構，依法行使流域水行政監督管理職責，為黃河流域統籌協調機制相關工作提供支撐保障；生態環境部的黃河流域生態環境監督管理機構依法開展流域生態環境監督管理相關工作。在地方政府層面，《黃河保護法》規定了相關政府及其有關部門的職責，并要求黃河流域建立省際河湖長聯席會議制度。這些新規定充分體現了全流域治理的實際需要，為強化黃河流域治理提供了有效的體制機制保障。
在規劃與管控方面體現全流域治理的理念。所謂規劃，是指一定主體組織制定的比較全面長遠的發展計劃。所謂管控，是指一定主體對管理活動的控制，通過一系列組織制度體系的設計，為整個管理活動創造一個良好的運作機制環境，提高執行力，降低運行風險。為充分發揮規劃的引領、指導和約束作用，《黃河保護法》規定了黃河流域規劃體系、規劃水資源論證、國土空間用途管制、生態環境分區管控、水資源分區管控、河湖岸線管控、水沙統一調度等制度措施。
規劃與管控制度主要體現在第二章。如在編制規劃方面，《黃河保護法》第二十條規定，國家建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐的黃河流域規劃體系，發揮規劃對推進黃河流域生態保護和高質量發展的引領、指導和約束作用。第二十一條規定，國務院和黃河流域縣級以上地方人民政府應當將黃河流域生態保護和高質量發展工作納入國民經濟和社會發展規劃；國家發展改革委應當會同國務院有關部門編制黃河流域生態保護和高質量發展規劃，報國務院批準后實施。第二十三條規定，水利部應當會同國務院有關部門和黃河流域省級人民政府，按照統一規劃、統一管理、統一調度的原則，依法編制黃河流域綜合規劃、水資源規劃、防洪規劃等，對節約、保護、開發、利用水資源和防治水害作出部署。再如在管控方面，《黃河保護法》第二十五條規定，國家對黃河流域國土空間嚴格實行用途管制。黃河流域縣級以上地方人民政府自然資源主管部門依據國土空間規劃，對本行政區域黃河流域國土空間實行分區、分類用途管制。該流域的國土空間開發利用活動應當符合國土空間用途管制要求，并依法取得規劃許可。禁止違反國家規定占用永久基本農田。禁止擅自占用耕地進行非農業建設，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。黃河流域縣級以上地方人民政府嚴格控制黃河流域以人工湖、人工濕地等形式新建人造水景觀。黃河流域統籌協調機制應當組織有關部門加強監督管理。
在生態保護與修復方面體現全流域治理的理念。健全生態保護與修復制度是《黃河保護法》的一大亮點。根據黃河河源區、黃土高原、河口及三角洲等不同區域生態保護修復要求，《黃河保護法》規定了生態修復規劃、水土流失總量控制、淤地壩建設管理、整溝治理、生態流量管控、重點水域禁漁期等制度措施。以上內容主要體現在第三章。如在該章第二十九條規定，國家加強黃河流域生態保護與修復，堅持山水林田湖草沙一體化保護與修復，實行自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結合的系統治理，明確要求自然資源部會同國務院有關部門編制黃河流域國土空間生態修復規劃，組織實施重大生態修復工程，統籌推進黃河流域生態保護與修復工作。第三十條規定，禁止在黃河上游約古宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、瑪多河湖群等河道、湖泊管理范圍內從事采礦、采砂、漁獵等活動，維持河道、湖泊天然狀態。再如，第三十八條規定，國家統籌黃河流域自然保護地體系建設，國務院和黃河流域省級人民政府在黃河流域重要典型生態系統的完整分布區、生態環境敏感區以及珍貴瀕危野生動植物天然集中分布區和重要棲息地、重要自然遺跡分布區等區域，依法設立國家公園、自然保護區、自然公園等自然保護地。同時規定，自然保護地建設、管理涉及河道、湖泊管理范圍的，應當統籌考慮河道、湖泊保護需要，滿足防洪要求，并保障防洪工程建設和管理活動的開展。該章關于生態保護與修復的規定，適應了黃河河源區、黃土高原、河口以及三角洲等不同區域生態保護與修復的迫切需要。
在水資源節約集約利用方面體現全流域治理的理念。為了落實黨中央關于把水資源作為最大剛性約束條件的要求[9]，《黃河保護法》在第四章明確規定了水資源強制性約束控制指標、水資源統一調度、地下水取用水總量和水位控制、取水許可限批、用水定額、行業節水、水資源配置工程建設等制度措施。比如在該章第四十六條規定，國家對黃河水量實行統一配置。制定和調整黃河水量分配方案，應當充分考慮黃河流域水資源條件、生態環境狀況、區域用水狀況、節水水平、洪水資源化利用等，統籌當地水和外調水、常規水和非常規水，科學確定水資源可利用總量和河道輸沙入海水量，分配區域地表水取用水總量。再如該章第四十九條規定，黃河流域縣級以上行政區域的地表水取用水總量不得超過水量分配方案確定的控制指標，并符合生態流量和生態水位的管控指標要求；地下水取水總量不得超過本行政區域地下水取水總量控制指標，并符合地下水水位控制指標要求。第五十條規定，在黃河流域取用水資源，應當依法取得取水許可。黃河干流取水，以及跨省級重要支流指定河段限額以上取水，由黃河流域管理機構負責審批取水申請，審批時應當研究取水口所在地的省級政府水行政主管部門的意見；其他取水由黃河流域縣級以上地方政府水行政主管部門負責審批取水申請。
在水沙調控與防洪方面體現全流域治理的理念。黃河沙多引發自然災害是其最大的特點。統計顯示，黃河多年平均年輸沙量達16億t，居世界大江大河之首，多年平均徑流量僅500多億m3，水量偏少而沙量偏多，大量泥沙淤積在下游河道，形成了舉世聞名的地上懸河。“黃河62%的水量產自蘭州以上河段，90%的沙量產自中游區域，來水和產沙異源，水沙關系不協調，容易引起防汛、供水、生態等問題。”[10]對此，黃河立法必須緊緊抓住水沙關系調節這個“牛鼻子”，保障黃河不發生災害。為此，《黃河保護法》在第五章規定，在黃河流域組織建設水沙調控和防洪減災工程體系，完善水沙調控和防洪防凌調度機制；完善以骨干水庫等重大水工程為主的水沙調控體系，發揮聯合調水調沙作用；黃河流域河道采砂實行規劃和許可制度；在三門峽等水庫庫區養殖，應當滿足水沙調控和防洪要求，禁止采取網箱、圍網和攔河拉網的養殖方式。《黃河保護法》所規定的一系列制度措施，考慮了黃河保護的特殊性，彌補了現行《中華人民共和國防洪法》中的空白，對于保障黃河的防洪安全，具有重大意義。
在水污染防治方面體現全流域治理的理念。我國有專門的《水污染防治法》，是否在《黃河保護法》中對水污染防治問題也作出規定，這在起草《黃河保護法》時是有爭議的。經過深入研究，專家們認為黃河的水污染問題既有所有江河的共性，也有黃河自身的特殊性，因此在執行全國性水污染防治法律的同時，對黃河的水污染行為作出專門性的防治規定，是必要的，也是可行的。因此，針對黃河流域水污染的突出問題，《黃河保護法》規定了黃河流域水環境質量標準、水污染物排放標準、流域重點污染物排放總量控制、排污口監管、土壤和地下水污染防治、農業面源污染防治等制度措施。如《黃河保護法》第七十四條規定，對黃河流域沒有國家水污染物排放標準的特色產業、特有污染物，以及國家有明確要求的特定水污染源或者水污染物，黃河流域省級政府應當補充制定地方水污染物排放標準，報生態環境部備案。為了增強《黃河保護法》的可操作性，該法還對制定“更加嚴格的地方水污染物排放標準”的情形作出了明確限定，包括產業密集、水環境問題突出；現有水污染物排放標準不能滿足黃河流域水環境質量要求；流域或者區域水環境形勢復雜，無法適用統一的水污染物排放標準。再如，《黃河保護法》第七十五條對污染物總量控制提出了不同于一般性法律法規的要求，明確規定：生態環境部應當根據水環境質量改善目標和水污染防治要求，確定黃河流域各省級行政區域重點水污染物排放總量控制指標；黃河流域水環境質量不達標的水功能區，各省級人民政府生態環境主管部門應當實施更加嚴格的水污染物排放總量削減措施，限期實現水環境質量達標。還如，《黃河保護法》第八十條對全流域的環境監測提出專門要求，明確規定：生態環境部應當在黃河流域定期組織開展大氣、水體、土壤、生物中有毒有害化學物質調查監測，并會同國務院衛生健康等主管部門開展黃河流域有毒有害化學物質環境風險評估與管控。以上《黃河保護法》關于污染防治的特殊規定，為強化黃河流域的污染治理，嚴密控制環境風險，提供了獨特的法律制度保障。
在助力高質量發展方面體現黃河流域的特點。黃河流域生態破壞問題之所以長期得不到徹底解決，除與黃河流域的自然環境相關外，也與該流域經濟和社會發展水平較低，對黃河的過度開發利用有著密不可分的關系。因此，為了有效解決黃河流域的生態問題，還應在提高黃河流域的高質量發展水平方面下功夫。這個思路是符合唯物辯證法的。按照這個思路，《黃河保護法》規定了城鄉融合發展、大城市和縣城發展、美麗鄉村建設、綠色發展、基礎設施完善、現代農業發展、科技創新等制度措施。比如，該法第八十二條、第八十四條規定，促進黃河流域高質量發展應當堅持新發展理念，加快發展方式綠色轉型，以生態保護為前提優化調整區域經濟和生產力布局；國務院有關部門和黃河流域縣級以上地方人民政府應當強化生態環境、水資源等約束和城鎮開發邊界管控，嚴格控制黃河流域上中游地區新建各類開發區，推進節水型城市、海綿城市建設，提升城市綜合承載能力和公共服務能力。以上規定，體現了只有實現黃河流域的高質量發展，才能真正保護好黃河流域生態環境的戰略思維。
在文化保護傳承弘揚方面體現黃河流域的特點。黃河是中華文明的搖籃，黃河流域各族人民在這富饒、壯美的長河中創造了光輝燦爛的黃河文明、豐富著偉大的黃河文化。《黃河保護法》規定了黃河文化保護傳承弘揚規劃、黃河文化資源記錄共享、文化遺產保護、公共文化服務、文化產業發展等制度措施。《黃河保護法》專設“黃河文化保護傳承弘揚”一章，明確要求，國家加強黃河流域具有革命紀念意義的文物和遺跡保護，建設革命傳統教育、愛國主義教育基地，傳承弘揚黃河紅色文化；國家建設黃河國家文化公園，統籌利用文化遺產地以及博物館、紀念館等資源，綜合運用信息化手段,系統展示黃河文化；國家發展改革委、國務院文化和旅游主管部門組織開展黃河國家文化公園建設；國務院文化和旅游主管部門會同國務院有關部門統籌黃河文化、流域水景觀和水工程等資源，建設黃河文化旅游帶。在加強黃河文化國際傳播方面，《黃河保護法》鼓勵和支持各相關主體開展黃河文化展演、展示、交流、合作等活動，提高黃河文化的影響力。這些規定，反映了黃河流域的特殊文化和歷史，具有鮮明的黃河立法特色。
在實施保障、監督和法律責任方面作出明確規定。為了實現黃河流域生態保護和高質量發展，《黃河保護法》明確了財政、稅收、金融、價格、生態保護補償等支持措施，規定了政府目標責任考核、執法和社會監督、約談、定期工作報告等制度。與此同時，根據黨中央關于用重典治理環境違法行為的要求，《黃河保護法》設定了嚴格的法律責任，并明確做好與相關法律、行政法規的銜接，為保障法律的有效實施，預設了必要的前提。
制定《黃河保護法》為我國黃河全流域的有效治理做出了諸多重要的法律制度創新。應認真學習、深刻領會并嚴格實施《黃河保護法》規定的各項制度措施，為推動黃河流域生態保護和高質量發展，實現中華民族偉大復興和永續發展，做出新的更大的貢獻！
作者為天津大學法學院講席教授，中國法學會環境資源法研究會副會長，國家生態環境專家委員會委員，天津大學中國綠色發展研究院執行院長，水利部、生態環境部《黃河保護法》起草組咨詢專家
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