“建設項目”如何正確理解與認定?
【谷騰環保網訊】《環境影響評價法》第三十一條及《建設項目環境保護管理條例》第二十三條等規定了“未批先建”“未驗先投”等環境違法行為應當給予行政處罰的情形，其適用前提之一是案涉項目屬于建設項目。那么，在環境執法中如何正確理解并判定是否屬于“建設項目”？
目前，環境管理法律法規并未對建設項目的定義作出明確規定。自1979年頒布的《環境保護法（試行）》首次確立建設項目環境影響評價制度以來，以后陸續制定的各項環境法律、行政法規，均含有建設項目環境影響評價的原則規定，但對于建設項目的內涵則沒有作出明文規定。《原國家環境保護總局關于執行建設項目環境影響評價制度有關問題的通知》曾專門明確，《建設項目環境保護管理條例》所稱的“建設項目”是指：按固定資產投資方式進行的一切開發建設活動，包括國有經濟、城鄉集體經濟、聯營、股份制、外資、港澳臺投資、個體經濟和其他各種不同經濟類型的開發活動。但這份規范性文件已于2016年7月廢止（詳見《關于廢止部分環保部門規章和規范性文件的決定》）。此后，《建設項目環境影響評價分類管理名錄》又界定了“建設項目”的范疇：納入本名錄中的建設項目，是指在開發建設、運營和退役過程中，人類活動導致環境要素發生變化（包括有利和不利）的開發建設工程。
筆者認為，“建設項目”的內涵應作廣義理解。《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（2021年版）列明了五十五大類、173小類項目的環評類別，所列項目既有工程項目、建筑物建設，還包括設施、設備的建設安裝等。如《環境影響評價法修改解讀與釋義》指出，建設項目包羅萬象，大到投資上百億元、上千億元的水電站、核電站、高鐵，小到投資數萬元的餐飲以及一般社區服務項目。上海市第一中級人民法院對于“上海馳瀛電器有限公司與上海市崇明區生態環境局環保二審行政案”的裁判認為：在法律、行政法規對建設項目的內涵沒有作出直接、明確規定的情況下，應當結合法律、行政法規的立法目的和相關法律體系的制度構架來理解法律術語的含義。根據《建設項目環境保護管理條例》第一條的規定，這一條例的立法目的是防止建設項目產生新的污染、破壞生態環境……上訴人所從事的電流互感器生產屬于《管理名錄》中所列的“電氣機械及器材制造”項目，且這一《管理名錄》中所列項目不僅僅限于建筑物的新建、改建、擴建或安裝大型設備。
建設項目環境影響評價類別的判定應按照《建設項目環境影響評價分類管理名錄》并充分結合其生產工藝、產品及項目對環境的影響程度等要素進行綜合考慮。如“崔冬芬與臺州市生態環境局、臺州市人民政府行政監察一審行政案”，法院裁判認為：《建設項目環境影響評價分類管理名錄》第十一大類“造紙和紙制品業”，對“紙漿、溶解漿、纖維漿等制造；造紙（含廢紙造紙）”，規定依法應當編制環境影響報告書，原告從事草紙加工生產屬第十一大類“造紙和紙制品業”，應當編制環境影響報告書。又如對于“唐麗軍、原沅江市環境保護局環境保護行政管理(環保)再審審查與審判監督行政案”，法院認為：建設項目應作廣義理解，本案中的珍珠養殖是借用外物，在大水域中固定一小水域對珍珠載體母貝進行投餌養殖，符合網箱、網圍等投餌養殖的要素，本案珍珠養殖行為應屬于網箱、網圍等投餌養殖行為，應當認定為建設項目……申請人在這一水域進行珍珠養殖，對水域的環境有可能造成影響，應當提交《建設項目環境影響報告表》。
作者單位：廣東省惠州市生態環境局
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