社會組織托管損害賠償金是孤例還是趨勢？
圖為礦山修復前。 中華環保基金會供圖
圖為礦山修復后。 本報記者江虹霖攝
◆本報記者 江虹霖
【谷騰環保網訊】近日，記者來到河北省承德市隆化縣茅荊壩鎮老局子村礦山跡地，如果不是現場立有標識牌，很難識別出這里是曾經那片“灰頭土臉”、死氣沉沉的礦山。
種植油松3330株，云杉6367株，沙棘32022株，爬山虎11140株……僅用了小半年時間，這里便草木蔓發、滿目蒼翠。
“這意味著，我們對這筆生態環境損害賠償金管理與使用的‘最后一公里’完成了。”在茅荊壩鎮老局子村無責任主體礦山跡地礦山地質環境治理工程項目（以下簡稱礦山修復項目）的驗收會上，中華環境保護基金會副秘書長王振剛說道。
時間回溯至2020年底，中華環保聯合會訴中國石油化工股份有限公司北京燕山分公司（以下簡稱燕山石化）環境污染責任糾紛環境民事公益訴訟一案中，燕山石化支付了225.3472萬元作為生態環境損害賠償金。北京第四中級人民法院指定中華環境保護基金會作為這筆資金管理者，將其專項用于生態環境保護、修復、治理，防治生態環境污染，支持環境公益事業。
由社會組織管理使用生態環境損害賠償金，并建立相應的管理制度，這在環境民事公益訴訟領域尚屬首次。對于這筆資金，社會組織怎么管、能不能用好，當時很多人心中都打了一個問號，而如今，這些疑問有了答案。
這筆資金用于何處？
中華環境保護基金會對礦山修復項目的資助金額為176.01萬元。
據了解，中華環境保護基金會對生態環境修復項目的選擇極為慎重。“首先，這筆生態環境損害賠償金的來源是一起發生在京津冀區域的案件，我們還是希望能盡量用于京津冀區域的生態環境修復；其次，礦山修復一直是生態環境修復治理的一項重要內容，尤其作為礦業大省的河北，中央生態環保督察多次通報礦山問題，我們就想把這筆錢花在刀刃上；最后，資金最終落地隆化縣茅荊壩鎮老局子村礦山跡地，可解地方生態之困。”王振剛介紹。
河北省承德市隆化縣副縣長陳盛告訴記者，近年來，隆化縣確定了以溫泉等自然資源為基礎，打造國家級康養旅游度假區的發展方向。然而，轄區內老局子村礦山跡地受歷史采石活動影響，產生了大量零散分布的裸露采面、平臺、廢石渣堆等，與周邊自然景觀形成較大反差，且易引發地質災害，修復治理急需提上日程。
2022年9月，中華環境保護基金會收到隆化縣自然資源和規劃局關于老局子村無責任主體礦山跡地修復工程資金的申請，經考察論證，同年12月27日決定資助此項目。
賠償金剩余部分資金用于資助一起由社會組織提起的環境公益訴訟中的環境損害鑒定費用。
如何保證專款專用？
生態環境損害賠償金交由社會組織管理，大家最關心的問題莫過于能不能做到專款專用。
建章立制是關鍵。
為有效監管和規范使用此筆生態環境損害賠償金，中華環境保護基金會成立了由學者、法官、律師、環境科技專家組成的基金管理委員會，并制定了生態環境損害賠償金管理使用辦法。
記者注意到，管理使用辦法對人員分工、資金使用、監督管理及信息公開等均加以規制。例如，接受北京第四中級人民法院及社會公眾的監督，資金使用后，需向北京第四中級人民法院提供工作進展和資金使用情況說明；涉及的項目工作經費如人員費用、差旅費、會議費等從嚴控制；涉及的項目工作人員不得利用資金和職務行為謀取私利；資金以“環境公益訴訟生態環境損害賠償與修復資金”名義在中華環境保護基金會賬戶下單設科目管理。
資助項目確定后，還需要繼續監管嗎？以礦山修復項目為例，中華環境保護基金會邀請了環境法律、礦山修復和工程造價相關領域共7名專家，就隆化縣提報的可行性研究報告和工程設計方案從相關性、專業性和合理性3個維度進行論證，并出具專家意見。項目實施期間，中華環境保護基金會領導和工作人員曾多次到現場，考察項目是否按照目標進行。
在資助社會組織支付鑒定費方面，中華環境保護基金會也進行了風險規避。鑒定費沒有交給原告，而是直接打到了法院指定賬戶。
此方式有哪些優勢？
生態環境損害賠償金到底該交給誰管理？聚焦環境民事公益訴訟領域，這一問題尚無定論，各地做法不一。由國家財政、相關政府部門或人民法院接收管理，是目前常見的做法。
這些做法各有利弊。交給地方財政，易出現流程審批復雜、支取靈活性較差等問題；交給法院，則是讓法官做了財務人員的工作，大量瑣碎性事務不利于法院司法審判工作的正常進行；交給地方政府有關部門，由于部門職責所限，擔心超越職權使用資金，往往導致賠償金“躺在賬上睡覺”，難以發揮應有作用。
北京第四中級人民法院將這筆生態環境損害賠償金交由中華環境保護基金會管理，試圖探索生態環境損害賠償金使用的一條新路。那么，社會組織在生態環境損害賠償金管理使用方面有優勢嗎？
“高效且靈活。”這是隆化縣自然資源和規劃局局長姜國鋒的評價。這筆用于礦山修復的資金避免了行政機關復雜的審批流程、減輕了人民法院的負擔，不到一年時間便解決了“老大難”問題。
“這筆生態環境損害賠償金數額雖然不大，但是中華環境保護基金會使用的兩個方向，恰好彌補了生態環境保護的部分短板。”中華全國律師協會環境資源與能源法專業委員會主任、律師周塞軍認為，一方面，“誰污染誰治理”，如果找不到責任主體怎么辦？由當地政府修復。但對于一些縣級政府來說，財政壓力較大，這就陷入了困局；另一方面，社會組織進行環境公益訴訟，一個重要開銷便是生態環境損害評估鑒定費。然而，很多社會組織都面臨生存困難，哪有錢支付這筆高昂費用？中華環境保護基金會都可以妥善解決。
此外，相關專家認為，基金會作為社會組織，可以減少行政干預，吸納社會各界專家學者的意見，使管理更加科學；基金會內設專門財務人員和管理人員，使資金使用專業、高效；由于社會組織接受全社會監督的屬性，每一筆經費的流向都要公之于眾，確保了資金使用的公開、透明。
周塞軍認為，生態環境損害賠償只是一種手段，修復受損的生態環境才是索賠的最終目的，這也是環境公益訴訟制度設立的初衷。經過了多年探索，生態環境公益訴訟的前端已趨于成熟，例如，審判規則等日漸完善。然而，后端關于生態環境損害賠償金的管理使用規則卻比較模糊，有的因管理不當甚至成了“僵尸”資金，這就違背了環境公益訴訟制度的初衷。“由基金會這樣的社會組織幫助生態環境損害賠償走完‘最后一公里’，是一個值得繼續探索的路徑。”
本案是孤例還是趨勢？
之前，這種模式并不是沒有人嘗試，但往往陷入困局。
某市人民法院環境資源法庭庭長表示，曾經想把生態環境損害賠償金交由社會組織管理，但面臨一個質疑：有法律依據嗎？
2015年，新修訂后的《環境保護法》規定，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，掃除了社會組織訴訟主體資格的障礙。黨的十九大進一步提出，要構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。可以看出，鼓勵環保社會組織參與環境治理的宏觀政策環境正在形成。
然而，在環境民事公益訴訟中，生態環境損害賠償金的接收、使用、管理和監督沒有統一的法律規定。尤其針對社會組織是否可以參與管理生態環境損害賠償金、如何參與等，相關法律法規鮮有提及。
一方面，法律法規尚不明確；另一方面，有能力管好用好生態環境損害賠償金的社會組織是稀缺資源。
根據《2022中國環保公益組織現狀調研》顯示，我國有環保公益組織約18085家，有民政注冊的生態環境類社會組織約7000家。參與調研的組織2021年收入中位數為11萬元，專職人員中位數為3人。其中，年度收入在0—5萬元（不含5萬元）的組織占總數的38％，僅有18％的組織2021年度收入達100萬元及以上，達千萬元級的更是鳳毛麟角，只有10家。
如果要選擇一家“靠譜”的社會組織管理生態環境損害賠償金，其至少要具備運轉較好、具備一定規模、在民政部注冊且有較高評級、有資金管理的專業能力等條件。但目前來看，對于很多社會組織來說，生存才是頭等大事。
“像公益基金會這樣的社會組織，如果可以持續地做這件事，就可以吸納這些資金成為一個資金池，起到賠償專項資金蓄水池和供水池的作用，讓生態環境損害賠償中的小金額聚合發揮大能量。此外，發展成熟后，還可以聯動各地基金會，使這些資金取之于自然、用之于自然。”周塞軍說道。
生態環境損害賠償金交由社會組織管理使用，是孤例還是趨勢？我們拭目以待。
中國政法大學檢察公益訴訟研究基地主任、教授王燦發，南京環境資源法庭副庭長姜立對此文亦有貢獻
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