如何理解適用回避制度？
【谷騰環保網訊】2023年7月1日起正式施行的《生態環境行政處罰辦法》（以下簡稱《處罰辦法》），將對今后的生態環境行政處罰工作帶來重大影響，生態環境部門要準確理解和把握其主要內容，依法行使生態環境行政處罰權。《處罰辦法》第六條明確了申請回避的情形，對比原《環境行政處罰辦法》第8條有關回避的規定，新增了回避的審批流程，進一步確保生態環境行政處罰的程序正義。那么，在辦理生態環境行政處罰案件過程中，應如何理解適用回避制度呢？
執法人員的范圍怎么界定？
新《處罰辦法》規定“執法人員應當自行申請回避”，這里的“執法人員”包括那些人員?
該辦法第六條明確了“生態環境主管部門主要負責人”“生態環境主管部門其他負責人”的回避，筆者認為，立法者在某種程度上默示了“執法人員”的范圍并不局限于“直接承辦環境行政處罰案件的人員”；根據《公務員法》第76條、《公務員回避規定》第14條、《行政執法類公務員管理規定（試行）》第26條的相關規定，筆者認為新《處罰辦法》中回避的主體不僅是具體承辦處罰案件的執法人員，而應將可能影響到行政處罰決定的行政機關工作人員都理解為“執法人員”，范圍應當包括：立案前審查人員、負責立案人員、調查取證人員、聽證主持參與人員、法制審核人員、集體討論決定參與人員。同時，也應擴展至辦法第51條規定的參與“特難雜”案件座談會、論證會以及提出書面意見的相關領域專家、法律顧問等。
回避的情形有哪些？
《處罰辦法》對于回避情形的規定為“（一）是本案當事人或者當事人近親屬的；（二）本人或者近親屬與本案有直接利害關系的；（三）與本案有其他關系可能影響公正執法的；（四）法律、法規或者規章規定的其他回避情形”。
“當事人及其近親屬”的界定
執法人員是經辦案件當事人的可能性可以忽略不計，在此不作分析；而對于近親屬的范圍界定，筆者認為可以參照適用《公務員法》第74條第1款、第76條的規定，將其界定在“夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系”范圍內。
“直接利害關系”的界定
對“直接利害關系”的理解應具象到“具有事實上的實體性利益”且與處罰結果存在利益關系，如債權債務關系、商務合作關系等；此外，還可以擴展到違法主體（或其股東、直接控制人、高級管理人員、直接責任人員）與執法人員存在同學、同事、師生、戰友、親戚、鄰居、朋友等關系。而執法人員近親屬與其經辦案件有直接利害關系大致有以下情形：違法主體為自然人的，與其近親屬有近親屬關系、利益關系；違法主體為公司或其他組織的，其近親屬是該主體的股東（投資人）、工作人員，或與該主體有利益關系。
“與本案有其他關系”的界定
與本案有其他關系可能影響公正執法的情形，除可以參照《最高人民法院關于審判人員在訴訟活動中執行回避制度若干問題的規定》（法釋〔2011〕12號）第二條的規定外，行政相對人認為其曾投訴、舉報、批評過執法人員的，以及認為執法人員在過往的執法活動中對其不正當執法的，均屬于以上情形。
回避程序如何啟動？
執法人員的自行回避。行政機關應充分信任執法人員法治素養和底線意識，只需制定相應的回避規定，詳細列舉執法人員應當自行回避的情形、回避決定（特別是主要負責人、其他負責人回避的作出程序）的作出、回避決定作出前執法行為中止與否及其效力、明知應當回避而未進行回避執法人員所應承擔的政紀、黨紀及刑事責任；對于執法人員主動申請回避的，為保證執法效率，應在申請提出當日根據辦法第6條第3款規定的程序作出批準或駁回其回避申請的決定。
當事人申請的回避。當事人可以對前述行政處罰行為的各個環節的執法人員提出回避申請，原則上在是否回避決定作出前，除在證據可能滅失的情況下執法人員應當繼續其執法，執法人員均應中止其執法行為。筆者認為，為體現執法效率，行政機關應當在收到申請的當日最多不超過次日根據辦法第6條的規定作出決定，同時對作出回避決定的執法人員的執法行為效力應當在回避決定中一并予以確定。申請人可以對回避決定、行政機關對執法人員執法行為的效力的認定申請復議。
應當回避而未回避情況下的行政行為效力如何？
根據行政處罰行為的特性，執法人員應當回避而未回避的，做出的行政行為一般有利于相對人（當然也不排除對相對人不利）。對于執法人員應當回避而沒有回避的，嚴重違法應予行政處罰而未作出行政處罰的或行政處罰決定畸輕的，行政機關發現后應當予以重新作出處罰決定。
對于當事人提出回避申請而行做機關作出不回避決定的，或在行政處罰決定作出后當事人才發現行政執法人員存在應當回避理由，從而向行政機關提出，回避理由成立的，應當對作出的行政處罰行為進行全面審查。若發現存在認定違法事實錯誤或者適用法律不當，應當主動變更或撤銷行政處罰決定；若行政機關發現存在執法人員應當回避而未回避的，但在認定事實與適用法律方面不存在錯誤，可以向行政相對人進行釋明，并告知其可通過行政復議行政訴訟途徑進行權利救濟。
作者單位：上海市閔行區生態環境局執法大隊
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