落實氣候資金，發達國家應盡供資承諾兌現義務
【谷騰環保網訊】第28屆聯合國氣候變化締約方大會（COP28）召開期間，氣候資金落實的相關事宜成為焦點議題。大會有意推動氣候變化損失與損害基金的注資和運作，但資金承諾落實路線仍不明朗。發達國家向發展中國家承諾的到2020年每年1000億美元融資的目標尚未實現。如何為全球氣候治理提供長期、可預測的資金支持，成為各方關注的重點。
氣候資金缺口巨大，發達國家供資承諾“雷聲大、雨點小”
從供資承諾看，發達國家曾在2009年承諾，從2020年起，每年向發展中國家提供1000億美元的氣候融資。然而，據經合組織（OECD）統計，2020年—2021年，發達國家捐助的資金總數均未達到1000億美元承諾目標。2021年的數字為896億美元。根據《聯合國氣候變化框架公約》網站發布的《2020年氣候資金流向雙年報》數據顯示，與2017年—2018年相比，2019年—2020年發達國家向發展中國家提供的公共氣候資金增長了6%—17%。通過雙邊、區域和其他渠道的適應氣候資金增長了40%，而減緩氣候資金卻下降了13%。用于減緩和適應目的跨領域融資份額在2017年—2018年和2019年—2020年分別停滯在14%—15%（44億美元和47億美元）；多邊開發銀行分別向發展中國家和新興經濟體提供了460億美元和450億美元的氣候資金。盡管兌現金額逐年增長，但是資金缺口仍然維持在200億美元左右。
從發達國家增資承諾看，《巴黎協定》下各類資金運營實體的增資效率低下，增資的效果較差，導致每年氣候資金的增資速度緩慢，實現氣候資金2020年以后擴大增資的目標更是遙遙無期。例如，綠色氣候基金已經進行了第一次增資，但增資以后的效果并不明顯。從增資的數額以及增資的年度報告看，各締約方國家增資的比例隨意性較大，沒有建立具體的增資標準和程序規范。
發展中國家在氣候談判中表示，發達國家從未能真正兌現供資承諾。發達國家每年提供的氣候資金有“湊數和注水”的嫌疑，一些發達國家甚至試圖把私營領域綠色投資和與氣候變化無關的傳統基礎設施投資基金也列入官方的氣候資金范疇，實際提供的有效資金遠低于官方通報數據。特別是，美國僅完成應盡份額的20％左右，澳大利亞、加拿大等國僅完成應盡份額的50%左右。
資金分配有失公平，“利益本位”抑或“援助本位”現象明顯
發展中國家申用氣候資金總是非常困難，因為必須通過復雜的申請程序才能獲得。在優先事項不斷變化的背景下，多邊開發銀行以及其他氣候基金運營實體繼續有意識地努力兌現氣候資金承諾，但是其履行承諾的能力似乎受到當前環境的限制。相關數據顯示，南南氣候資金流動的趨勢因資金來源而異。2019年和2020年，總部位于非經合組織國家的國際發展金融俱樂部成員國與其他非經合組織成員國氣候供資承諾分別為17億美元和22億美元，較2018年承諾的41億美元大幅減少。
《巴黎協定》第九條提出了要對各締約方國家的優先事項予以著重考量，資金流向也應當遵循各方現實訴求。雖然最不發達國家、小島嶼發展中國家和非洲國家被列為適應資金的優先分配國家，但是，如何在這些國家和其他可能有資格成為“特別脆弱的發展中國家”之間確定優先次序，目前還不清楚。
發達國家締約方希望氣候資金能夠流向那些對資金利用效率較高、減排效果明顯的發展中國家，并未考慮該發展中國家是否屬于受氣候變化影響較大的國家。其他發展中國家也想在氣候資金的分配中占較大比例，這是利益博弈的關鍵問題。綠色氣候基金理事會在其制定的資金運行目標和規則框架決議中提出：“氣候資金的分配應當保持公正性，考慮基金的運行效果。”但是，如果氣候資金分配偏重于發達國家締約方所提出的要求，則會遭到發展中國家締約方的反對。用資程序規則設定得過于復雜，造成發展中國家締約方無法及時獲取氣候資金。因而，單純以減排能力建設、減排效果等作為資金分配的單一要素或者主要因素，無法體現氣候資金分配的正當性。
COP28氣候談判中，利益博弈的焦點已經由國家利益本位轉變為國際利益本位。任何國家在制定政策時都要兼顧國際共識和國家利益，“合作共贏和多邊共治”成為全球氣候治理的根基。在為發展中國家提供氣候資金的過程中，發達國家要有對世義務的責任理念和對氣候利益的共同關切，不能將氣候資金進行“財產化、私益化”，也不能將其他發展援助資金貼上“氣候資金”的標簽掩人耳目。氣候合作多邊主義思維將徹底解構建立在國家利益主義基礎上的零和博弈思維，將國際社會的共同利益重新帶回理論視野。氣候變化的多邊合作是促進發達國家締約方充分履行供資義務、兌現供資承諾的基礎，又為解除全球氣候治理中的“金德爾伯格陷阱”提供了共同動力。
明確資金來源與“非正式問責”，或成為資金落實的可能之策
各方強調氣候資金應滿足“高于預先確定的發展援助計劃”和“僅限新來源”兩個基本條件。在國際環境法中“污染者擔責原則”和“共同但有區別責任原則和各自能力原則”指導下，有必要將氣候資金從官方發展援助以及國內的援助計劃中分離，以透明和公正的方式實現對發達國家締約方供資義務充分履行的法律約束。
因此，應當重新定義氣候資金供資中“新的和額外的”含義。在評估發達國家締約方是否履行供資義務中，明確區分與氣候相關的官方發展援助和非官方發展援助承諾。“新”不僅代表特定預算項目的增長，而且代表整個相關預算的增長。“額外的”代表發達國家締約方政府本應分配的資金以外的其他資金。一旦發達國家締約方同意支持發展中國家的減緩或適應氣候變化項目，應立即提供全面的資金支持，以便發展中國家能夠采取積極行動。在持續獲得資金的支持下，使發展中國家締約方減緩和適應氣候變化項目有效推進。
發達國家締約方怠于履行供資義務，從根源上看，肇始于氣候公約對于不履行供資義務的國家缺少問責機制。各締約方可以通過建立非正式問責機制，對不履行供資義務的國家“點名和通報”。在每次聯合國氣候變化締約方大會上，通報不履行供資義務的締約方國家，讓所有締約方國家、國際組織、非政府組織以及社會公眾知曉。非政府組織及社會公眾可以通過各種方式（包括通過公共和社交媒體平臺）對不兌現供資承諾的締約方國家施加非正式壓力。從而使這些不履行供資義務的國家喪失形象，貶損氣候外交利益，進而影響國家整體利益。同時，在與其他國家開展能源、環境保護等合作談判中，也將影響其互信基礎，降低談判效果。
處于弱勢地位的國家，例如小島嶼發展中國家、最不發達國家和非洲國家等，在用資過程中缺乏能力建設，存在用資的鴻溝和障礙，無法有效行使用資權利。這就造成本應當是“雪中送炭”的情況變為“雪上加霜”。因此，氣候變化損失與損害基金運營實體應當對小島嶼發展中國家和最不發達國家在減緩、適應氣候變化方面所需的資金進行評估，并為其提供用資能力建設幫助。從對氣候變化損失與損害基金使用效益評估方面看，資金分配標準的公平性應當體現在資金分配的范圍上，避免以發達國家為主導，將應對氣候變化項目所產生的“額外資本”作為氣候變化損失與損害基金分配的依據。氣候變化損失與損害基金運營實體應當重點考量受氣候變化影響較大的小島嶼發展中國家訴求，以及資金投向的具體領域。氣候變化損失與損害基金同時需要平衡這些國家在減緩和適應氣候變化項目中的資金分配比例。
“多邊合作始終是有效的解決途徑。”COP28候任主席賈比爾表示，信任重建需要捐助國履行其過往承諾，其中包括對綠色氣候基金增資，以及在COP28期間做好損失與損害基金的運作和融資安排。中國建立了氣候變化南南合作基金，作為現有資金機制的補充，幫助最不發達國家、受氣候變化影響較大的小島嶼發展中國家開展應對氣候變化行動，得到了國際社會的認可。未來，中國在聯合國氣候變化締約方大會中可以通過繼續倡導“真正的多邊主義”，維護發展中國家發展權的實現，引領全球氣候治理的進程，要求發達國家制定切實、可靠的氣候資金落實路線圖。
作者系江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員
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