輕微環境違法不予處罰案件辦理應注意哪些？
【谷騰環保網訊】《生態環境行政處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）是生態環境領域貫徹實施《行政處罰法》的具體規范。《行政處罰法》和《辦法》均對“輕微違法行為不予處罰”的適用條件作出了規定，但辦理這類案件往往遇到適用條件難把握、程序缺位等問題，筆者就辦理此類案件注意事項進行分析。
輕微違法不予處罰要滿足哪些法定條件？
根據《辦法》第四十二條第一款規定，輕微違法不予處罰包括應當不予處罰和可以不予處罰兩類。生態環境違法行為同時滿足“違法行為輕微、及時改正和沒有造成生態環境危害后果”三個條件，應當不予處罰。生態環境違法行為同時滿足“有生態環境危害后果但輕微、屬于初次違法和及時改正”，可以不予處罰。
兩者相同之處是當事人均實施了違法行為并能及時改正，而兩者的區別在于：前者違法行為輕微，沒有造成生態環境危害后果，生態環境部門沒有裁量權。后者是首次違法行為，危害后果輕微，生態環境部門有裁量權，予以或不予處罰。如果予以處罰應做到“類案同罰”，不能出現同樣的情形，對A公司不予處罰，對B公司予以處罰，否則就有隨意裁量之嫌。
如何把握輕微違法不予處罰的法定條件？
當前，全國很多省、市生態環境部門結合執法實踐出臺了“輕微環境違法行為免罰清單”，但免罰清單無法窮盡列舉所有輕微環境違法行為，在實踐中還需要認真把握適用條件的實質內涵。
筆者認為，要從過罰相當、罰教相結合等行政處罰基本原則去把握輕微違法不予處罰。“過”和“罰”要相當，表現為無過不罰、有過才罰和小過輕罰、大過重罰。輕微免罰介于“有過才罰”和“小過輕罰”之間的一種處理方式。
“違法行為輕微”是對違法行為的總體評價，可以結合未引起環境污染或生態破壞、社會影響輕、主觀過錯小、違法行為持續時間較短、沒有違法所得或者違法所得金額較小等因素綜合認定。
何為“及時改正”？根據《辦法》第九條規定精神來看，生態環境部門對違法行為調查后，應責令改正從而及時恢復被破壞的合法秩序。對行政相對人來言，“及時改正”至少是基于被責令改正后的改正行為。而“在生態環境部門發現違法行為之前主動改正”和“發現違法行為之后，責令改正之前主動改正”這兩種情形更當然屬于“及時改正”范疇。
筆者認為，“生態環境危害后果”是指違法行為造成了環境污染、生態破壞的實際后果，或雖尚未造成環境污染、生態破壞后果，但危害后果的發生具有高度可能性和現實緊迫性，比如存在容易發生環境污染事故的隱患。“生態環境危害后果輕微”強調了危害程度較輕、范圍較小，或易于消除修復、可控。
輕微違法不予處罰需要履行哪些程序？
“輕微違法行為”的性質仍是違法行為，按《辦法》有關規定，并不符合行政處罰的簡易程序規定，不能按簡易程序當場作出不予處罰的決定，而應遵守行政處罰的普通程序規定。
除了立案調查、責令改正這些程序，在作出不予處罰決定前，是否要履行不予處罰的告知程序，保障其陳述申辯權？是否要進行法制審核和集體討論？
相比行政處罰而言，雖然不予處罰對當事人更有利，但也有可能當事人不能接受對其所認定的違法事實、理由和依據，換言之，當事人可能認為自身不構成違法行為。顯然，認定輕微違法行為、作出不予處罰決定對當事人的影響也是不利的。根據正當程序原則，生態環境部門在作出不予處罰決定前應當履行告知程序。
《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發〔2018〕118號）明確“全面推行重大執法決定法制審核制度”。《辦法》第四十九條第一款也明確了重大執法決定應當法制審核的四種情形，一般情況下，輕微違法不予處罰決定不屬于重大執法決定，此類案件也不涉及應當法制審核的四種情形。當然，設區的市級以上生態環境部門可以根據《辦法》第四十九條第二款授權，如果制定文件明確應當進行法制審核的案件范圍包含了此類案件，那應當進行法制審核。
根據《辦法》第五十二條規定，情節復雜或重大違法行為給予行政處罰的，作出處罰決定的生態環境部門負責人才應當集體討論決定。顯然，輕微違法不予處罰不符合該條基本條件了，此類案件無需集體討論。當然，為了謹慎起見，如果生態環境部門內部明確對輕微違法不予處罰類案件要進行集體討論的，也未嘗不可，發揮集體討論的民主集中制優勢。
對于輕微違法不予處罰還需要制作決定書，并要載明法定救濟途徑。
根據《辦法》第五十三條第二項和第五十五條第三款規定，對于違法行為輕微不予處罰的，應當制作不予處罰決定書。文書送達當事人后，可以起到教育的作用。
正如上文所述，認定輕微違法行為、作出不予處罰決定對當事人的影響是不利的，當事人可以認為該決定侵害了其合法權益，符合行政復議或行政訴訟的受理范圍。因此，不予處罰決定書上也應載明當事人可以申請行政復議或提出行政訴訟的救濟途徑。
作者單位：浙江嘉興市生態環境局平湖分局 浙江東港律師事務所
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