提高配額分配精確性 簡化配額管理流程
【谷騰環保網訊】為切實做好全國碳排放權交易市場（以下簡稱全國碳市場）配額分配工作，生態環境部近日發布了《2023、2024年度全國碳排放權交易發電行業配額總量和分配方案（征求意見稿）》（以下簡稱《方案》），公開向社會征求意見。《方案》明確了2023年、2024年全國碳市場碳排放配額的分配方法，引起社會廣泛關注。
全國碳市場已進入第三個履約周期。相較于前兩個周期的配額分配方案，最新發布的《方案》延續了哪些配額分配機制？做出了哪些調整？這些變化對于企業有什么影響？圍繞這些問題，本報記者專訪了生態環境部環境規劃院副院長嚴剛，對相關情況進行介紹。
配額全部免費分配 延續基準線法分配配額
中國環境：《方案》延續了第二個履約周期配額分配方案中的哪些機制？
嚴剛：《方案》延續了《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》的總體框架，制度的延續性和穩定性體現在以下5個方面。
一是配額全部免費分配。《方案》延續了全國碳市場前兩個履約周期配額全部免費分配的機制，暫未引入配額有償分配。
二是延續基準線法分配配額，不設配額絕對總量約束。《方案》繼續采取以強度控制為思路的基準線法分配配額，方法全國統一、公開透明。企業的配額量與當年實際發電量和供熱量掛鉤，產量越高，配額量相對越多，不設置配額絕對上限約束。基準線法既最大程度地激勵先進、約束落后，促進技術進步，又不會直接限制行業生產，保障電力安全供應。
三是納入配額管理的機組范圍與分類方式不變。《方案》延續了前兩個履約周期納入和暫不納入配額管理的機組判定標準，繼續根據燃料種類和裝機容量兩個指標將機組劃分為4個類別，差異化設置不同類別機組的配額基準值。
四是配額分配的鼓勵導向不變。《方案》延續了前兩個履約周期對大規模、高能效、低排放機組的鼓勵，并繼續支持機組摻燒生物質與機組供熱，積極發揮政策引導作用。
五是延續履約優惠政策。《方案》延續了前兩個履約周期燃氣機組配額缺口豁免政策，以及企業20%缺口率上限政策，在推動企業減排的同時降低企業履約負擔。
基于發電量分配配額 增加配額結轉規定
中國環境：《方案》做出了哪些重要調整，主要考慮是什么？
嚴剛：《方案》充分總結了前兩個履約周期的配額分配經驗，結合全國碳市場發展實際運行情況，在管控范圍、履約年度、配額核定、修正系數、配額清繳和配額結轉6個方面進行優化調整，進一步提高配額分配的精確性，簡化配額管理流程，完善鼓勵導向，并與核算指南的調整保持銜接。主要調整如下：
一是基于發電量分配配額，提高配額核定的精確性。全國碳市場前兩個周期配額基于供電量核定，而供電量則根據發電量、生產廠用電量等參數二次計算獲得。由于與生產有關輔助設備的消耗電量難以準確核算核查，導致供電量也難以準確計量，數據質量存在風險。為確保配額分配過程中的各項參數真實、準確、可靠，《方案》將基于供電量核定配額調整為基于發電量核定配額，發電量數據直接來自企業讀表。需要注意的是，由于發電量較供電量平均高出5%以上，因此，《方案》中的基準值較之前年份出現明顯下降，不能簡單地將發電基準值與之前供電基準值直接比較。
二是間接排放不再納入管控，減少企業填報與監管工作量。全國碳市場前兩個履約周期將燃料燃燒二氧化碳排放和購入使用電力產生的間接排放納入配額管控范圍。經測算，發電行業每年間接排放量約500萬噸，占行業排放總量的比例不足0.1%。將間接排放納入管控范圍發揮的減排作用有限，但增加了核算、報告、核查和監管的工作量。為簡化工作程序，聚焦核心問題，《方案》不再將間接排放納入配額管控，企業應清繳配額量等于化石燃料燃燒二氧化碳排放量。
三是實行配額分年度履約，提升配額管理精細度。全國碳市場第一個履約周期配額兩年合并發放，且在2021年12月31日前合并履約。第二個履約周期將2021年、2022年的配額量和應清繳配額量分開計算，但仍是在2023年12月31日前合并履約。與之相比，《方案》規定2023年、2024年分年度發放配額且分年度履約，即在2024年12月31日前完成2023年配額清繳，在2025年12月31日前完成2024年配額清繳。分年度的管理模式有利于提高配額管理的精細度，更好地與我國碳排放管理年度目標相銜接。
四是調整配額分配的修正系數，突出鼓勵導向。關于供熱量修正系數，由于計算供熱量修正系數需要的供熱比具有不確定性，核算指南已將供熱比修改為“僅報告不核查”。為與核算指南保持銜接，保證配額計算的精準性，《方案》取消供熱量修正系數，并通過調整供熱基準值實現對機組供熱的合理激勵。關于負荷修正系數，前兩個周期對于統計期內負荷率在85%以下的常規燃煤機組使用負荷修正系數，旨在鼓勵承擔調峰任務的機組。經統計，2023年全國碳市場常規燃煤機組負荷率加權平均值在65%左右，繼續保持85%的負荷率補償上限已脫離實際，無法突出調峰機組負荷率較低的特性。因此，為突出精準性，《方案》將原“負荷（出力）系數修正系數”更名為“調峰修正系數”，并將適用范圍調整為負荷率在65%以下的常規燃煤機組。
五是增加配額結轉規定，提升市場交易活力。全國碳市場前兩個周期并未明確跨期配額的使用條件及配額有效期，實際操作中配額可以無條件結轉至下一年度。結轉限制的缺失以及市場普遍“看漲”的預期在一定程度上造成企業“惜售”，降低了市場配額供給與交易活躍度，增加了配額短缺企業購買履約配額的難度，不利于市場穩定運行。《方案》通過增設配額結轉相關規定，確定了配額最大可結轉量與企業凈賣出配額量掛鉤的原則。企業凈賣出量越高，其最大可結轉量越大，這有助于激勵配額盈余企業積極出售配額，提高市場交易活力。同時，《方案》還明確了各年度配額的使用要求、時間安排以及結轉申請流程等具體事宜，增強長期政策預期。
六是強化配額清繳規定，取消配額預支機制。考慮到受2021年、2022年疫情及煤價上漲等因素影響，發電行業面臨較大的生產經營壓力。第二個履約周期使用暫時性的配額預支政策，允許配額缺口率在10%及以上的困難企業預支2023年配額完成履約，預支量不超過配額缺口量的50%。這一政策作為臨時措施，暫時減緩了企業履約壓力。然而，預支配額的申請認定過程復雜，后期配額追繳壓力較大，不利于促進企業實施減排措施。暫時性的紓困政策不屬于長期性的制度安排，《方案》已取消配額預支機制。
基準值下降受碳排放強度降低等因素影響
中國環境：基準值是配額分配方案的核心，也是社會關注的焦點。基準值是如何設計的？從數值上看，《方案》中配額分配基準值較第二個履約周期出現明顯下降，這是否意味著配額大幅收緊？
嚴剛：2023年的基準值是在2023年各類別機組盈虧平衡（即平衡值）的基礎上，綜合行業減排責任和企業履約壓力，按照全行業0.5%的配額缺口率設計，總體來看行業缺口率依然保持在較低水平。2024年的基準值在2023年的基礎上下降0.5%，這與近3年全國碳市場發電行業碳排放強度平均下降率基本相符。
表觀來看，《方案》中的配額基準值與2022年相比有明顯下降，但這并不代表配額大幅收緊，數值的下降主要受以下3個因素影響。
一是計算方法的變化。《方案》從基于供電量核定配額調整為基于發電量核定配額，由于機組發電量通常比供電量平均高出5%以上，因此，發電基準值數值必然較供電基準值明顯下降。計算方法的變化是導致基準值表觀下降的主要原因。
二是管控范圍的變化。《方案》不再將間接排放納入配額管控范圍，這將導致企業清繳配額量下降，進而使得基準值下調。
三是發電行業碳排放強度逐年降低。2023年發電行業實際碳排放強度較2022年下降0.6%左右。
中國環境：如何完善未來全國碳市場配額分配機制，您有何建議？
嚴剛：配額分配制度是碳市場制度體系的核心，公平、科學、可操作的配額分配方法和配額管理體系是保證碳市場健康有序運行、實現政策目標的基石。建議從以下兩方面進一步完善配額管理制度。
一是建立有償分配制度。綜合考慮行業市場化程度、產業競爭、市場調控需求、社會承受力等，逐步推行拍賣機制，建立健全配額一級市場。有償分配收入的一定比例用于支持能力建設和減排技術創新。
二是建立配額儲備和調控機制。設立碳排放配額儲備調節池，平衡市場供需，增強市場穩定性和流動性，建設更加有效、更有活動、更具國際影響力的碳市場。
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