行政處罰“雙罰制”如何罰得準？
【谷騰環保網訊】法律責任，又稱違法責任，是指法律關系的主體由于其行為違法，按照法律、法規規定必須承擔的消極法律后果。對違法行為的懲罰機制，可分為單罰或雙罰兩種主要的形式。單罰制，又稱代罰制或轉嫁制，指在單位違法中只處罰單位本身或只處罰單位中的責任人員，兩者取其一。雙罰制，又稱兩罰制，指在單位違法中，既處罰單位又處罰單位中的責任人員。相較于刑事案件“以雙罰制為原則，以單罰制為例外”的處罰制度，行政處罰案件通常以處罰違法行為人（單位）為原則，并罰責任人為例外。
違法單位違反行政法義務具有高度可非難性及可歸責性，由違法單位與責任人共同承擔法律責任能有效制止單位的違法行為。在生態環境違法中，因違法單位與單位責任人的利益息息相關，單位行政違法行為多數由違法單位的責任人實施，僅處罰單位并不能達到維護公共利益和社會秩序的目的，甚至會讓責任人利用職務之便達到謀取私利的非法目的。近幾年來，通過建立雙罰制共同追究責任人違反行政法上義務以及未盡單位管理義務的責任，使其對企業擔負起主體責任具有正當性和必要性，降低企業負責人和其他責任人員參與、縱容嚴重違法行為的可能性。
生態環境雙罰的法律條款規定
我國生態環境領域最早規定行政處罰雙罰制的是2008年修訂的《水污染防治法》，該法第83條第1款規定企事業單位造成水污染事故的，除對單位處以罰款、采取措施消除污染等外，還規定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。在2010年的紫金礦業污染案中，原福建省環保廳依照該條之規定，分別對紫金礦業集團股份有限公司董事長陳景河和常務副總裁兼紫金山金銅礦礦長鄒來昌處以罰款70．5997萬元和44．9768萬元。繼2008年修訂的《水污染防治法》之后，2015年修訂的《大氣污染防治法》第122條、2017年修正的《水污染防治法》第94條均繼續規定了雙罰制，但在適用范圍上仍是適用于違法造成環境污染事故的案件。
2017年修正的《建設項目環境保護管理條例》第23條第1款，擴大了雙罰制的適用范圍，對需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，對單位及直接負責的主管人員和其他責任人員實行雙罰。2018年頒布的《土壤污染防治法》進一步擴大了雙罰制的適用范圍，第90、91、93、94條均設定了行政處罰的雙罰條款。2020年修訂的《固體廢物污染環境防治法》延續了《土壤污染防治法》的立法精神，在其第103、108、114和118條中也均規定了行政處罰的雙罰條款。
雙罰制的處罰適用對象
對于雙罰制的個人適用對象上，《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《建設項目環境保護管理條例》，均是規定的直接負責的主管人員和其他直接責任人員。《固體廢物污染環境防治法》則擴大了適用對象，其第114條和118條規定的處罰對象除直接負責的主管人員和其他責任人員外，還將法定代表人和主要負責人也納入了雙罰的處罰對象之中。
對于直接負責的主管人員和其他責任人員的界定，最高人民法院 最高人民檢察院 公安部 司法部 生態環境部《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》（高檢會〔2019〕3號）規定，單位犯罪中的“直接負責的主管人員”，一般是指對單位犯罪起決定、批準、組織、策劃、指揮、授意、縱容等作用的主管人員，包括單位實際控制人、主要負責人或者授權的分管負責人、高級管理人員等；“其他直接責任人員”，一般是指在直接負責的主管人員的指揮、授意下積極參與實施單位犯罪或者對具體實施單位犯罪起較大作用的人員。另外，在一個雙罰案件中，如果同時存在直接負責的主管人員和其他責任人員的，是否需區分主犯和從犯？直接負責的主管人員和其他責任人員不是當然的主犯和從犯關系，在一般情況下前者比后者的作用大，前者可以直接認定為主犯，后者可以認定為從犯，但有時不同職責的人對單位犯罪負有不同的責任。對此，可以參照2000年9月28日最高人民法院《關于審理單位犯罪案件對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員是否區分主犯、從犯問題的批復》的規定精神：“在審理單位故意犯罪案件時，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，可不區分主犯、從犯，按照其在單位犯罪中所起的作用判處刑罰。”
部分主體不適用雙罰制
雙罰制的擴大適用，可能存在違背“刺破公司面紗”法理的情形。《中華人民共和國公司法》第二十條規定了公司人格否認制度，又稱“刺破公司面紗”制度。“刺破公司面紗”，是指在特定的情況下，法律不顧公司法人的人格獨立特性，追溯公司法律特性背后的實際情況，從而責令特定的公司股東直接承擔公司的義務和責任。雙罰的前提是，被罰的是兩個相互獨立的主體，具有完整的獨立的人格，即被罰主體都應當有獨立的財產權。否則，雙罰就成為變相加重同一主體處罰力度的手段。
在生態環境行政處罰雙罰案件中，個人獨資企業和個體工商戶是不應適用雙罰制的。《個人獨資企業法》第2條規定，本法所稱個人獨資企業，是指依照本法在中國境內設立，由一個自然人投資，財產為投資人個人所有，投資人以其個人財產對企業債務承擔無限責任的經營實體。《中華人民共和國民法典》第56條規定，自然人從事工商業經營，經依法登記，為個體工商戶。個體工商戶可以起字號。第56條第1款又規定，個體工商戶的債務，個人經營的，以個人財產承擔；家庭經營的，以家庭財產承擔；無法區分的，以家庭財產承擔。如果對個人獨資企業和個體工商戶實施雙罰，則是處企業或個體工商戶處罰一次，再對投次人或經營者處罰一次，等于對該自然人處罰了兩次，，實質是對擁有實際財產權主體的加重處罰，違背了《行政處罰法》規定的“一事不二罰”精神。
是否需對個人單獨下達責令改正
責令改正是生態環境行政處罰中經常出現的一種行政行為，從性質上講屬于行政命令。在行政處罰中，責令改正的最主要作用就是救濟性，達到恢復被侵害的權利秩序或阻止侵害行為繼續發生的目的。
對于雙罰案件中的責任人，是否需要單獨下達責令改正？雙罰是法律的一種特殊擬制行為，對個人的處罰是以處罰單位為前提的，屬于依附于主處罰行為的從處罰行為。如《建設項目環境保護管理條例》第23條第1款規定：“…責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款…”，從法條原文的表述上來看，中間有兩個分號。首先對單位是責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款，第一個分號后規定，如逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款。而在第二個分號后，對直接負責的主管人員和其他責任人員則未規定責令改正的行政命令，只是規定處5萬元以上20萬元以下的罰款。《關于建設項目環境保護管理條例第二十三條適用問題的復函》（環政法函［2018〕33號）規定，“對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款”規定的適用，不以環保部門責令建設單位限期改正而其逾期不改正為前提。環保部門在發現建設單位存在第二十三條第一款規定的違法行為時，即可以根據違法情節、危害后果等因素，在責令建設單位限期改正的同時一并適用。從上述復函也可看出，應是對單位限期改正的同時一并對責任人直接作出處罰，無需再對個人下達責令改正。
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