損害賠償首個地方性法規，南通為何是先行者？
【谷騰環保網訊】2024年12月10日，江蘇省南通市人大常委會公告，《南通市生態環境損害賠償程序規定》（以下簡稱《程序規定》）獲江蘇省十四屆人大常委會第十二次會議批準并公布，2025年3月1日起施行，這是我國首部專門針對生態環境損害賠償工作的地方性法規。
南通市為何成為立法先行者？為何率先制定？它作為首部相關立法將如何解決問題？帶著這些疑問，記者近日進行了深入調查采訪。
案例實踐豐富，為立法提供實踐基礎
漫步在南通市通州區五接鎮東沙大橋北首的長江北岸小徑，眼前的美景令人沉醉。這里是沿江景觀帶的一部分，風光并無特殊之處。但是，細心的游客會注意到，臨近馬路的“法治文化長廊”旁，有一塊標識“長江生態環境修復通州基地”的牌子。
南通市通州生態環境局法規宣教科科長陸寧鳳介紹，該基地于2023年3月10日在推進長三角首例長江船舶大氣污染生態環境損害賠償磋商案件修復時建立，旨在探索解決部分損害賠償案件無法修復的問題，提高生態環境修復集成效益，增強群眾環境獲得感。
類似這樣的修復基地，南通市已在全市范圍內建立了17個。這些修復基地的建設，是南通市推進生態環境損害賠償工作的縮影。
2016年4月，江蘇等7省市開展生態環境損害賠償制度改革試點。“彼時，南通市并非試點地區，但在江蘇省內率先面對相關問題。為解決‘企業污染、群眾受害、政府買單’的問題，南通市率先啟動了生態環境損害賠償工作。”南通市海門生態環境局局長、時任南通市環境保護局法規處處長劉華軍介紹。
2017年10月，南通市人民政府印發《南通市生態環境損害賠償制度改革試點實施方案》。截至目前，南通市累計簽訂損害賠償協議1900余份，辦案總數位居全國第一，辦理了包括全國首例長江非法采砂、長三角首例長江船舶大氣污染生態環境損害賠償磋商案等典型案例。其中，1起入選全國生態環境損害賠償十大典型案例，3起獲生態環境部通報表揚。
除了案例實踐，南通市還注重制度建設。在7年的改革歷程中，南通市委市政府審議出臺了4部相關綱領性文件，在細化案件辦理范圍、拓展賠償實施主體、創新損害評估方法、創新修復實施方式、完善資金管理模式、健全工作推進機制等方面進行了深入探索。
2020年7月，南通市被生態環境部確定為生態環境損害賠償制度改革基層聯系點。2022年12月，南通市探索完善生態環境損害賠償制度入選全國法治政府建設示范項目。
“南通市的這些實踐，為地方立法提供了豐富的實踐基礎。這也是南通市人大支持開展生態環境損害賠償立法的一項重要原因。”南通市人大常委會環境資源城鄉建設委員會副主任陸培玉說。
實踐中的新問題亟需立法解決
改革推進向來不會一帆風順，激發各部門積極參與是改革的一大挑戰。近年來，跨區域非法傾倒建筑垃圾、非法采砂等涉及其他部門的生態環境損害事件頻發，如何讓相關部門參與其中變得尤為關鍵。
為應對這一挑戰，南通市生態環境部門曾嘗試多種方法，其中借助檢察機關法律監督職能推動相關部門參與是重要途徑。
2022年12月9日下午，南通市崇川區人民檢察院組織了一場聽證會。南通市生態環境局、南通海事局、“益心為公”志愿者、聽證員以及環保專家等人員，在崇川區檢察院主持下，參加某船舶公司生態環境損害賠償案聽證會。
“船舶污染物案件在司法實踐中較少，現行法律未明確規定誰代表國家和社會進行民事索賠。”崇川區檢察院第七檢察部主任劉志強指出：“通過聽證會確定海事部門在作出行政處罰的同時開展生態環境損害索賠較為適宜，推動了部門履職。”
最終，在檢察機關介入下，海事部門成功辦理了長三角首例長江船舶大氣污染生態環境損害賠償案件。該案后來獲評“江蘇省第四批生態環境損害賠償十大典型案例”。
“召開聽證會推動部門參與雖有效，但局限性也顯而易見。”南通市人民檢察院第七檢察部主任裘曉東指出，受法律制度限制，檢察機關無法過多介入。依據《人民檢察院檢察建議工作規定》，檢察院提出督促履職檢察建議的前提是存在違法作為或不作為。缺乏法律明文規定時，即便發出檢察建議，因職責不明也難以推動工作。
此外，部門職責不明確、生態環境損害賠償案件辦案程序不清晰、基層磋商主體缺失、處罰與損害賠償脫節等問題，也制約著生態環境損害賠償工作的有序開展。為此，南通市在2022年10月將生態環境損害賠償立法納入《南通市第十六屆人大五年工作規劃》。
深入調研，提高立法科學性
2023年2月，南通市人大常委會辦公室將生態環境損害賠償立法列入《南通市人大常委會2023年立法計劃》，作為當年立法調研項目。
“南通市多年實踐有經驗也有挑戰，這些經驗是否全國通用，問題是否共通，都需要深入調研。”南通市生態環境局法規標準處處長趙建峰表示，其他地區在生態環境損害賠償工作中的成功經驗，在南通立法時也可學習和借鑒。
南通市立法調研首站選在浙江省紹興市。趙建峰介紹，早在2017年上半年，南通市啟動這項工作時，就以紹興市為學習調研對象。紹興市在“一案雙查”調查機制、異地替代修復等方面有探索。
2023年3月15日，在紹興市越城區富盛鎮西上線富盛隧道西側的老嶺山坳，紹興市生態環境局對非法填埋固體廢物污染地表水及地下水的損害調查及生態修復情況進行了詳細說明。在該案中，屬地街道承擔了應急處置等管理職責，及時防范和避免了損害責任的擴大。這些經驗與南通市做法相似，對南通市解決問題有積極意義，也體現在后續立法中。
在南通市人大帶領下，南通市生態環境損害賠償立法團隊除了到浙江，還前往山東、湖北、貴州、湖南等地學習調研相關經驗。
學習外地經驗至關重要，梳理本地問題也不可或缺。南通市人大在海門區、如東縣、如皋市、海安市等地多次召開立法調研會議，了解生態環境損害賠償工作的挑戰，聽取各方意見建議，保障立法的科學性。
率先解決損害賠償工作難題
2024年12月10日，南通市人大常委會公告發布《程序規定》全文，引發社會廣泛關注。
南通市人大常委會法制工作委員會副主任王思健表示，《程序規定》受關注原因有二：一是規范性，首次由人大立法來規范生態環境損害賠償工作；二是系統性，系統規定辦案流程，涵蓋責任主體認定、辦案程序啟動等，這在立法上前所未有。
南通市作為全國生態環境損害賠償改革基層聯系點，《程序規定》的意義不僅在于首創性。趙建峰強調，《程序規定》解決了政府及部門職責不明的問題。如，南通市城市管理局和南通海事局分別負責生活垃圾、建筑垃圾和港區水域內非軍事船舶污染生態環境損害賠償工作，此次立法明確了各部門職責，為案件辦理劃清界限。
“我們辦理長三角地區首例長江船舶大氣污染生態環境損害賠償案件時，沒有職權依據，只能通過聽證會推進。”裘曉東表示，《程序規定》出臺后，他們可以依據部門職責直接推動案件，工作大為便利。
規定鄉鎮、街道一級的損害賠償工作職責也是此次立法的亮點。在南通市通州區先鋒街道副主任吳鵬看來，這減輕了基層政府負擔，明確街道的配合職責，為街道開展相關工作提供依據。
“立法調研發現程序問題是生態環境損害賠償面臨的主要問題。”王思健解釋，因此，《程序規定》明確了生態環境損害賠償案件關鍵環節，如線索核查、立案啟動、損害調查、索賠磋商和生態修復等。
趙建峰指出，《程序規定》設定具體時間限制，如線索核查30日內完成，立案啟動7個工作日內完成等，防止案件拖延。同時，規定四種中止調查情形，解決案件無法順利辦理時的時限問題。
“以往案件因缺乏明確時限，辦案周期長，影響賠償義務人，社會效果不佳。”談及設定時間約束的初衷，趙建峰介紹，《程序規定》通過設定中止情形，創新性地解決基層辦案困惑，還避免了賠償義務人逃避調查。
企業人員對《程序規定》的時限要求也有深切感悟。南通江山農藥化工股份有限公司環保總監劉衛衛認為，《程序規定》的時限要求保護了企業，規范辦案時間，避免企業長期處于可能被索賠的不確定狀態。
南通市1900余件生態環境損害賠償案件中，90%以上來自行政處罰，有效銜接二者對辦案至關重要。“過去，二者銜接存在問題，如行政處罰結束后損害賠償關鍵事實難查清。”作為一線基層執法辦案人員，南通市啟東生態環境局陳潔對此深有體會。
為解決這些問題，《程序規定》提出“一案雙查”，在查處違法行為的同時收集損害相關證據，減輕企業和執法人員負擔，實現兩類案件協同辦理，還明確賠償義務人主動履行賠償義務時應依法從輕或減輕行政處罰。
“兩類案件辦理法定時限差異導致協同困難。”陳潔介紹，行政處罰案件通常在90內完成，而生態環境損害賠償案件則需180日以上。
趙建峰認為，若不能協同辦理，行政處罰中從輕、減輕情節要求將無法實現。《程序規定》作出制度性安排，允許在特定條件下中止行政處罰案件調查，以推進損害賠償工作。
以人大監督形式保障工作開展
生態環境損害賠償案件中，確定賠償數額至關重要。南通市以前面臨鑒定評估機構少、周期長、費用高的問題，通過創新簡易評估程序、建立生態環境損害評估專家庫，有效解決了評估難題。
“南通市此次立法把前期經驗納入地方性法規，細化適用簡易評估的案件類型，明確具體形式，讓評估更規范。”趙建峰介紹。
《程序規定》除對鑒定評估作出規定外，還對生態環境損害賠償修復進行了規定。明確在無法修復時，賠償義務人可采用補植復綠、增殖放流、認購碳匯、提高清潔生產水平等替代修復方式。其中，以提高清潔生產水平開展替代修復首次在立法中出現。
趙建峰談及適用時強調，這種替代修復基于自愿，不是強制性清潔生產，應實施強制性清潔生產的單位不得使用替代修復方式。這是企業把錢用在自身，倒逼企業清潔生產，提高資源利用效率，以減少污染物產生來修復環境。
為了保證各地、各部門將生態環境損害工作要求落到實處，《程序規定》明確“市、縣級人民政府每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況時，應當包含生態環境損害賠償工作開展情況。”這是首次以人大監督形式保障生態環境損害賠償工作的開展。
談及下一步打算，南通市生態環境局副局長、二級調研員張軍表示：“這部法規補齊了環境治理體系和治理能力現代化建設的短板，為各地全面推進落實生態環境損害賠償制度提供了有益借鑒。南通市生態環境局將發揮好牽頭職能，大力宣傳和普及《程序規定》，完善配套文件，以職責法定化為契機，常態化履行生態環境損害賠償工作要求，依法規范辦案，持續守護生態環境質量。”
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