如何管好水污染防治資金？
更新時間：2025-01-23 10:22
來源：環境經濟雜志
作者: 方瑩
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【谷騰環保網訊】近年來，中央財政安排生態環境資金逐年增加，2024年中央生態環境資金規模達到691億元，較上一年度增長2.98%。
目前，全國重點區域、重點流域水污染防治工作已全面展開，涉及的項目均在穩步推進中。
青海蘆花灣水生態公園水質改善明顯。
水污染防治資金項目管理取得的成效
水環境得到有效改善
水污染防治資金是打好污染防治攻堅戰的首要資金保障。2016年以來，中央財政資金下達資金規模逐年上升，累計下達水污染防治資金1674億元，在中央專項資金的引領下，圍繞《水污染防治行動計劃》重要目標，污染防治攻堅戰成效顯著，水環境得到有效改善。
以地表水為例，2023年，全國地表水水質達到或優于Ⅲ類的斷面比例為89.4%，較2016年上升21.6個百分點，超出“十四五”目標4.4個百分點。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大流域及西北諸河、西南諸河和浙閩片河流水質優良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例為91.7%，同比上升1.5個百分點。
水污染防治資金績效顯著
一是社會經濟效益成績明顯。水污染防治資金的逐年增加，推動了地方和社會資本共同參與水污染防治工作。從經濟效益看，水污染綜合治理項目通過系統性管理和有力的治理措施，減少了治理成本，提升了水資源利用效率；推動了相關產業的快速發展。從社會效益看，水污染治理項目改善了飲用水質量，公眾的生活質量和幸福感不斷提升；優化了生態環境，自然環境的服務功能明顯增強；水污染綜合治理項目的實施及宣傳教育活動，提高了公眾環保意識和參與度。
二是生態環境質量穩中改善。2023年，按照黨中央、國務院決策部署，生態環境部協同地方積極推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，加大推進美麗中國建設力度，生態環境質量實現穩中改善。如重點流域水質改善明顯，長江干流國控斷面連續4年達到Ⅱ類水質，黃河干流國控斷面連續兩年達到Ⅱ類水質，母親河正逐步恢復生機活力。
三是生態環境可持續影響深入發展。生態保護補償是生態文明制度建設的重要組成部分，是協調地區間利益關系的重要制度。截至2023年底，安徽、浙江、江蘇等21個省份簽署20份跨省橫向生態補償協議，陜西、湖南、貴州、內蒙古、黑龍江5省（區）針對轄區內重點河流開展了流域生態補償，累計分別安排引導資金80億元和40億元。以新安江流域為例，安徽、浙江兩個省份通過資金補償、對口協作等方式建立多元化補償關系。設立新安江綠色發展基金，首期規模20億元，支持生態治理和環境保護、綠色產業發展。
四是人民群眾對生態環境的滿意度不斷提升。生態環境保護堅持精準治污、科學治污、依法治污，采取適宜策略和方法，高標準打好污染防治攻堅戰，有針對性地解決生態環境問題，水環境的“含金量”顯著提升。人民群眾對生態環境的滿意度從2017年的不足80%提升到2023年的91%以上。
水污染防治資金管理中存在的主要問題
資金績效管理中的定位和作用認識不足
水污染防治資金，是通過預算由政府安排下達的資金，專門用于支持水污染防治和生態環境保護。近年來，仍有地方存在申報項目數量不均衡、申報質量參差不齊、對重點支持方向理解不到位、申報主體不適合等問題。
一方面，對編制水污染防治資金項目積極性較高，以多爭取一點水污染防治資金而做預算為目的，沒有根據實際情況編制預算，在治污中只著重過程管理，資金用在水污染方面的總體成效不理想。另一方面，對水污染防治資金績效管理中的定位和作用認識不足，管理水平良莠不齊，對政策規定和要求理解不夠深入透徹，存在申報意愿不強烈的現象。有的地方項目謀劃及通過率不足，項目入庫率不高。如陜西省相關地市生態環境部門儲備庫項目數量、體量均未達到全省平均水平，需要進一步強化項目儲備。
資金預算編制缺少科學性和合理性
預算是做好水污染防治資金管理的基礎，主要是通過事前的預測，對全年的水污染防治進行規劃，并以此發揮控制作用。在水污染防治項目編制時，有些生態環境部門前期準備工作不充分，往往是憑主觀按上年的水平確定來年的治污資金，工作隨意性大。對于水污染防治專項資金如何按實際進行編制，缺乏操作性強的標準和根據。
因此，水污染防治所需資金的預算編制數據，不能精準反映全年水污染防治對資金的需求，從而導致水污染防治資金要么有一定結余，造成資金閑置，未充分發揮效益，如某地人民政府有3383.43萬元中央水污染防治資金結存超過1年，其中2497.67萬元結存超過兩年；要么水污染防治資金不足，影響水污染治理效果，預算執行可操作性不強。
資金管理缺乏有效監控
一是管理意識淡薄，重申報輕管理，水污染防治資金到位后，監督管理制度不健全，影響了治污工作的正常運轉。二是對水污染防治資金的使用缺乏必要的監督和嚴格審查，水污染防治資金的收支流程不規范，存在隨意列支、違規占有或作他用的現象。三是財會人員與項目管理脫節，對具體業務不理解，缺乏專業知識，難以根據水污染防治進度合理安排資金，致使財務監督流于形式，水污染防治資金使用效益不明顯。
部分項目推進有待加快
水污染防治資金主要用于水污染治理、水生態保護修復、地下水生態環境保護等工程項目，在開工前需開展用地審批、防洪審批等手續，審批涉及住房和城鄉建設、水利、自然資源等多個部門。部分地方對前期準備工作認識不足，資金下達后才開展前期工作，致使項目推進緩慢，未能按計劃落地，已實施的項目推進遲緩，已建成運行的項目竣工驗收遲延。如湖北省黃石市山南污水處理廠在資金下達后實施階段發現，原用地規劃紅線中58畝屬于大冶湖防洪用地，若占用該地塊將會嚴重影響防洪功能，導致項目推進緩慢。
部分項目在管理中存在薄弱環節
部分項目形成后資金使用未及時統籌，一些地方政府財力比較困難，出現中央資金支持與環境質量改善無關，如某取水點整治工程，該項目建設內容主要是將邛海飲用水取水點通過管網向東延伸280米，并對原取水泵房進行改造，目的是擴大邛海水廠取水能力，解決枯水期城市整體供水能力下降的問題。治理設施建設、監管等相互脫節的狀況不同程度存在，地方財政部門在項目管理過程中的角色被削弱，存在部分水污染防治資金管理不規范的現象，項目完成后績效評價不深入，缺乏項目運轉效能、運轉效益及投入產出比的綜合評價。
資金支持方向與地方亟待解決的環境問題存在差距
部分省份水環境壓力大來源于城鎮及農村生活污水收集處理能力不足、農村面源污染防治困難等，水生態壓力來源于對水生態本底調查與摸底情況不深入，無法針對性開展進一步修復措施，這些與當前中央水污染防治專項資金在重點流域水污染防治方面以生態修復為主導的支持方向有較大差距。
加強水污染防治資金管理的建議
編制技術指南和投資標準，提高地方項目謀劃水平
對于地方項目謀劃水平不高、通過率欠缺的問題，一是要結合對地方生態環保督察中找出的突出問題和原因，編制水污染防治資金重點支持清單，指導地方政府找準項目謀劃方向。二是要研究并下發不同類型項目編制技術指南、投資估算標準及有關管理辦法，指導地方有關部門開展集中式飲用水水源地保護、水污染治理、水生態保護修復、地下水生態環境保護等項目方案的編制。通過自上而下與自下而上的篩選、完善、深化項目，不斷提升項目謀劃的質量，提高項目編制的可行性和可操作性。
同時，上級生態環境部門要加強對項目投資的審核把關，嚴格項目審核要求，對未提交土地審批、防洪評價等前期手續的項目不得入庫，促使地方做實做細項目前期工作，將可能存在的問題消滅在萌芽狀態，從而提高儲備項目質量，通盤謀劃好資金的分配。
根據地方污染實際，擴充資金支持范圍
結合水污染防治資金重點支持清單，針對地方因經濟發展落后造成污水收集及處理等環境基礎設施建設滯后的問題，探索地方出資為主、水污染防治資金支持為輔的支持模式，鼓勵引導地方開展相關項目的實施，切實改善區域水環境質量。
目前，水生態考核工作正在有序開展。地方政府普遍反映水生態監測現狀能力不足，人員與監測設備缺乏，需盡快制定水生態監測發展規劃與能力建設方案，建立以“水生態系統健康”指標為核心，以“水生境保護”“水環境保護”“水資源保障”等三方面指標為支撐的監測指標體系，完善水生態長效監測及評估機制。水污染防治資金可將地方水生態現狀摸底調查、水生態監測能力提升、水生態監測人才隊伍建設納入支持范圍。
強化預算管理，提升項目管理水平
第一，要加強預算管理工作，不斷深化水污染防治資金預算管理意識，保證相關管理措施既健全又能有效地執行。目前，生態緩沖帶、人工濕地、河湖水生態修復等類型項目在各個地方實施。要建立和完善預算執行報告和跟蹤機制，提高信息公開透明度并及時公示資金分配使用情況。要建立和完善評估制度及監督機制，將項目實施成效評估納入項目管理中。資金執行結束后，對項目的實施成效是否實現預期目標、運行是否正常等進行評估和監督檢查。
第二，要提升項目管理水平。認真開展項目前期調研，科學編制項目實施計劃，合理編制預算。項目執行期間，積極做好細化項目預算編制，如當年項目建設情況、分配資金等。建設單位應確保項目建設過程及進度的正常，及時對項目進行績效自評，配合上級部門監督及問責追責工作，使專項資金的使用效益實現最優化。
建立項目執行監管及成果會商機制
目前，部分地方財政不足，對有效提供配套資金有一定困難，水污染防治資金存在無法啟動或挪作他用的風險。可建立水污染防治資金調度及成果會商機制，給各流域生態環境部門開放水污染防治資金項目庫的系統行使權限，有利于把握項目申報全流程信息。有關生態環境部門可結合對水生態環境的掌控、對重點項目資金的使用、項目實施及項目績效等進行評估督導。
加強基層管理人員培訓
當前，基層管理人員管理水平欠缺，對政策規定和要求的理解不透徹。不敢管、不會管和不愿管等現象時有發生，加強基層管理人員水污染防治的業務培訓勢在必行。一是在項目申報階段，學習水污染防治資金支持方向、項目可研編制深度，把握項目申報的成功率。二是在項目的實施階段，學習并熟知水污染防治工程不同階段的推進程序、資金管理要求和績效評價方式等。三是加強預算績效管理的學習，將績效理念及方法深度融入水污染防治資金的編制、執行、監督全過程，學習和掌握績效目標管理、評估機制、績效運行監控、績效評價和成果應用等內容。
建立項目實施層面的協同審批機制
地方政府應積極探索建立環保類項目協同審批機制，推進項目前期聯合策劃、設計階段聯合審查、開工事項聯合辦理的工作模式。特別需加強項目入庫后，設計階段的協同審查和開工事項的協同辦理，組織相關審批部門對項目開工前事項的聯合審批，優化審批流程，助力項目建設，加快實施和推動水污染防治資金的聚力增效。
（作者單位：長江流域生態環境監督管理局上海生態環境科學研究中心）
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