加拿大突然取消碳市場被起訴，對中國碳市場建設帶來哪些啟示？
【谷騰環保網訊】為應對氣候變化，全球許多國家和地區都嘗試建立碳市場，利用市場機制推動減排。加拿大安大略省也曾雄心勃勃地啟動了碳交易市場——總量控制與交易計劃，設定排放上限，允許交易碳配額和碳信用，從而激勵減排和低碳技術投資。但不久后，安大略省又突然取消了其碳交易計劃，并引發了一系列問題，其中的經驗和教訓值得我們思考。
曇花一現的安大略省碳交易計劃
安大略省于2017年正式實施總量控制與交易計劃，并于2018年與加利福尼亞州和魁北克省成功建立了三地互聯的區域碳市場。
但好景不長，2018年6月，安大略省政府換屆，新上任的進步保守黨政府以降低企業成本和居民家庭開支為由，迅速取消了這一計劃。這不僅讓參與碳市場的企業措手不及，也導致加州和魁北克省切斷了與安大略省的碳市場鏈接，防止來自安大略省碳配額的拋售。
安大略省政府取消碳市場引發了一系列法律糾紛，其中最引人注目的是美國科氏工業集團（簡稱科氏工業）及其子公司科氏供應和貿易公司（簡稱KS&T）對加拿大政府提出的國際投資仲裁案（簡稱科氏案）。
科氏工業設立的美國子公司KS&T在安大略省碳市場注冊為“市場參與者”（Market Participant）并參與碳交易。在安大略省、魁北克省與加州三地碳市場互聯的情況下，KS&T多次從安大略省單獨拍賣會及聯合拍賣會上競買配額并轉移至其加州碳賬戶進行交易。安大略省政府單方面宣布取消碳市場后，加州和魁北克省在第一時間切斷了與安大略省的碳市場聯通，這導致KS&T競買的碳配額變得一文不值，遭受了巨額經濟損失。
在安大略省政府禁止碳市場運營的幾個月后，安大略省議會又出臺了《取消法案》，既規定“市場參與者”們不會因碳市場取消獲得政府補償，又明確禁止任何人因為碳市場的取消起訴政府。科氏別無選擇，向加拿大聯邦政府提起了國際投資仲裁，最后仍以失敗告終。
科氏案帶給我們的反思
科氏案為我國碳市場建設提供了寶貴的經驗和教訓，筆者總結為以下五點：
一是保障政策的透明度和穩定性。科氏案產生的直接原因是安大略省政府的“政策急轉彎”。安大略省取消碳市場的行為具有臨時性和不可預測性，不僅給部分參與者帶來了巨大損失，打擊了民間社會的減排積極性，更損害了政府的公信力，降低了自身的投資環境評價。對我國碳市場建設而言，確保政策穩定性是法治政府建設的應有之義，這需要在法律層面加強對碳市場規則的保障，使其具有可預測性和長期性，保護參與者的信賴利益。在法律和政策的調整過程中，應當保障公眾參與，回應社會關切，提高政策透明度，增強公眾對碳市場政策的響應和支持。
二是明確碳資產的法律性質。科氏案中，碳配額及其交易行為的法律性質成為爭議焦點。在我國，碳資產的法律性質同樣并未明確。法律性質直接影響到配額的分配、配額和碳信用的買賣和擔保等法律關系的認定，亟須通過法律予以明確。此外，我國碳市場目前立法層級較低，覆蓋范圍不足。全國碳排放權交易市場的最高規范是國務院發布的行政法規《碳排放權交易管理暫行條例》，全國溫室氣體自愿減排市場的最高規范為生態環境部出臺的部門規章《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，兩者都缺乏更高層級的法律支持。而地方碳市場的法律基礎則更為薄弱。總體而言，碳市場建設主要依賴政策，法律基礎尚顯不足，需要在碳市場建設經驗更加成熟時，完成政策向法律的整體轉化，提供更堅實的法治保障。
三是建立健全碳交易糾紛解決機制。從程序角度講，科氏之所以要選擇耗時更久、代價更高的國際投資仲裁，是因為安大略省《取消法案》禁止任何人因碳市場取消而起訴政府，限制了國內訴訟的途徑。與安大略省取締碳市場不同，我國的目標是要繼續穩步推進碳市場建設，有效的碳市場糾紛解決機制必不可少。碳交易市場涉及眾多主體，包括交易方、登記方、交易機構和第三方核查機構，各方之間的法律關系錯綜復雜。這導致碳市場的糾紛類型多樣，除了因碳市場取消引發的爭議，未來中國碳市場還可能面臨稅收分擔、場外交易的實際履行、碳金融產品創新及交易機構的責任等問題，這些問題往往具有高度的專業性和較大的知識跨度。因此，碳市場的糾紛解決，一方面應在完善法律基礎的同時，以權威典型案例指導實踐；另一方面需不斷構建完善的司法協同機制，確保參與者能夠通過有效的途徑解決糾紛，維護自身權益。
四是理性設計碳減排成本分擔機制。安大略省碳市場失敗的原因之一，是減排政策被視為加重了企業和消費者的負擔。平衡不同時期減排的成本與收益，是實現經濟發展與環境保護雙贏的關鍵。我國在設計減排成本分擔機制時，應充分考慮各方的承受能力，對不同產業、不同地區、不同群體的減排成本進行深入研究，在減排過程中盡量實現不同地區和人群之間成本的公平分擔，增強碳定價政策的公眾接受度，避免激進的減排政策損害經濟發展，進而影響社會對減排政策的支持。對此，一方面應當關注碳價波動對社會經濟的影響，建立相應的緩沖機制；另一方面，在碳配額分配陸續從免費分配轉為有償競價的過程中，合理使用配額發放收入，將有關資金應用于減排成本的分擔。
五是加強國際合作和經驗借鑒。科氏案也提醒我們，國際碳市場互聯互通存在諸多挑戰，需要加強國際合作，避免因某一方的政策調整對其他國家和地區產生負面影響。安大略省是在履約期的中期突然宣布取消碳市場的，無視了其“履約期結束時平穩退出該計劃”的法律承諾，違反了其與加州簽訂的國際協議及與魁北克省簽訂的省級協議。COP29就《巴黎協定》第六條下的國際碳市場達成了積極成果，我國今后在參與國際碳市場治理時，一方面需借鑒其他國家和地區的經驗教訓，不斷完善自身的碳市場體系；另一方面，在與其他國家或地區建立碳市場聯系時，更需謹慎評估，以協調和互惠為前提，在法律和規則上尋求共識，在國際合作協議中規定退出聯合市場時的強制性事前通知期限，并就單方毀約退出聯合市場的處理做出規定。
作者單位：北京綠色交易所有限公司風險控制部
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