新污染物環境風險管控“入典”的證立與構想
【谷騰環保網訊】黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“建立新污染物協同治理和環境風險管控體系”。較之常規污染物，全氟化合物、微塑料等新污染物晚近才進入大眾視野，且多數尚未被納入全面管控或現有的管控措施不足以有效防控其風險。開展新污染物環境風險管控體現了我國生態環境保護工作從“霧霾”“黑臭”等感官指標治理向具有長期性、危害隱蔽性的新污染物治理階段發展，是污染防治攻堅戰向縱深推進的必然結果，更是全面建設美麗中國的內在要求和重要內容。
《決定》明確提出了“編纂生態環境法典”的重要立法任務。生態環境法典編纂并非僅限于對已有法律規范的系統性梳理，更要在確保體系穩定的同時，保持對改革實踐的開放性和回應性，適應新形勢新要求進行必要的制度創新。因此，有必要借助生態環境法典編纂之契機，從全局性、系統性、協同性的高度，將新污染物環境風險管控納入其中，這既是以法典編纂回應人民群眾美好生活期待的迫切需要，也是完善生態環境法治建設、實現中國特色創新的重大舉措。具體而言，新污染物環境風險管控“入典”，首先需要對新污染物這一新興概念的內涵與外延予以明確，其次分析其“入典”的必要性與可行性，最后設計新污染物環境風險管控要求如何在生態環境法典中妥善安置與具體表達。
一、新污染物及其環境風險管控
（一）新污染物的概念溯源
隨著20世紀初期以來環境科學分析能力的進步以及環境監測能力的提升，環境介質中濃度越來越小的化學物質開始被檢測到，這些化學物質包括天然和合成激素、人類和獸用藥物、個人護理產品中的化學品、新型殺蟲劑、納米顆粒、微塑料以及其他天然和合成來源的化學品。總的來說，這些化學物質被稱為“新污染物（emerging contaminants）”或“新關注的污染物（contaminant sofe merging concern）”，指代引入環境的各種類型的化合物，在許多情況下，它們對生態環境和人類健康的影響仍然是未知的。美國地質調查局于1999-2000年對廢水處理廠和農業活動下游出現的新污染物進行的全國性調查研究引起學界對新污染物的廣泛關注，學界就新污染物對環境和人類健康的影響進行的研究也逐年攀升。目前國際上普遍關注的新污染物種類主要包括：全氟和多氟烷基化合物等持久性有機污染物、內分泌干擾物、抗生素以及微塑料。
新污染物概念的出現最早可追溯至2003年美國工程院院士杰拉爾德·施諾爾（Jerald Schnoor）提的“emerging chemical contaminants”一詞，他指出任何合成或天然存在的化學物質和微生物在環境中的出現都可能引起重大的毒性作用并造成健康危害，但一些污染物（如全氟化學品）沒有受到政府管控。當前，對于新污染物一詞，國內外尚無統一定義，但對新污染物的管控內涵趨同。聯合國環境規劃署將“新污染物”定義為：“最近才被確定為對環境構成潛在威脅并且尚未受到國家或國際法廣泛管制的化學品和化合物”；美國環境保護署將“新污染物”定義為：“沒有管理標準、因分析檢測水平提高而在天然河流中被發現可能對水生生物有害的化學物質或其他物質”；歐盟諾曼網絡將“新污染物”定義為：“目前未納入歐洲層面常規監測計劃的污染物，這些污染物可能成為未來監管的候選者，這取決于對其（生態）毒性、潛在健康影響和公眾認知的研究，以及關于它們在各個環境區間中出現的監測數據”；中國工程院院士王金南從保障生態環境和人體健康出發，將“新污染物”定義為：“排放到環境中的具有生物毒性、環境持久性、生物累積性等特征，對生態環境或者人體健康存在較大風險，但尚未納入管理或現有管理措施不足的有毒有害化學物質”。
（二）新污染物的語義解構
不難發現，當前關于“新污染物”概念的討論仍停留在理論或政策層面，略顯籠統和模糊，更枉論對其作為一個規范性概念在法律文本中予以明確規定。基于一般法理，法律概念是以“一種簡略的方式辨識那些具有相同或共同要素的典型情形的工作性工具”，也就是說，法律概念的形構應當考慮的是那些能夠說明某個特定概念的最為典型的特征。如此來看，欲對作為新興概念的“新污染物”進行法律意義上的概念界定，“解構復雜概念、回歸既有概念”便是其必由之路。詳言之，“新污染物”一詞由作為定語的“新”以及作為名詞的“污染物”組合而成。其中，“污染物”并非新提出的概念，現行《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等已對其有較為明確的定義。需要進一步討論的便是，“新污染物”是否屬于法律概念中的“污染物”？其“新”又新在何處？
首先，何為“污染物”？污染物既屬于科學概念，也屬于法律概念。在科學概念上，污染物通常為人類活動造成的、環境中存在的、危害生態環境或人體健康的物質，其涵蓋范圍非常寬泛。在法律概念上，《環境保護法》第四十二條第一款對應當治理的污染物大致類型進行了列舉。在現有立法框架下，能否將新污染物界定為法律上的“應治理污染物”？由于新污染物主要來源于人類對有毒有害化學物質的生產和使用，其在本質上屬于有毒有害化學物質，即使是低水平接觸也有潛在嚴重危害風險，其既可能是一種已經形成的“污染”狀態，也可能是污染物還在環境中遷移、擴散、累積的過程，還可能是一種無法判斷是否一定發生的“風險”，因此，新污染物理應歸屬于法律概念下的“應治理污染物”，具備法律上的可規制性。
其次，何為“新”？換言之，即“新”的判斷標準是什么？在英文概念中，新污染物“新”對應的英文為“emerging”，意指“正在發生，即將到來”，學界對“新污染物”的表述還有“新型污染物”“新興污染物”等。“新”就詞義而言，是一個相對的概念，屬于觀點性和時機性的問題。在新污染物環境風險管控語境下，關于“新”的判斷主要針對監管層面而言，包括兩方面的含義，一方面是相對于管控較為完善的常規污染物而言，如二氧化硫、氮氧化物等，新污染物由于其“新近發現”或“新近關注”，目前尚無法律、法規、標準進行規定或規定并不完善；另一方面新污染物是個動態的概念，意指正在出現的、動態變化的，隨著環境監測技術的發展、分析科學技術的進步以及公眾風險認知的提高，被識別和被納入管控名單的新污染物會逐步增加、更新。
最后，何為“新污染物”，即“新污染物”與“常規污染物”之間應當如何界分？一方面，從科學意義上來說，相對于常規污染物，新污染物具有以下特征：一是風險隱蔽性。新污染物通常以極低的濃度存在于空氣、水、沉積物和生態受體組織中，短期危害不明顯，但它們在環境中持久存在和在食物鏈中發生生物累積從而導致不利影響。二是來源廣泛性。新污染物可以通過農業徑流、工業排放和生活垃圾等多種途徑進入環境。三是高生物毒性。新污染物多具有器官毒性、神經毒性、生殖和發育毒性等多種生物毒性，對人體健康造成潛在危害。四是治理復雜性。新污染物在環境中的存在、發生頻率、來源、持久性和運輸路徑存在很大的不確定性，常規污染物管控方法無法有效控制新污染物的環境風險。另一方面，從規范意義上來講，我國以化學品是否列入《中國現有化學品名錄》為標準，把化學品分成新化學物質、常規化學物質，采取“法律法規+目錄”的模式，對重點化學品進行管控。與新化學物質和常規化學物質在管理層面的界分類似，新污染物與常規污染物的主要區別在于新污染物屬于“治理不足”狀態的污染物，目前沒有被納入管控或管控不夠完善。
有鑒于此，筆者認為新污染物與常規污染物的區別主要在于是否被納入管控以及管控是否完善。但新污染物與常規污染物也并非完全對立的概念，隨著科技的發展、人們認識的提高和立法規制的完善，新污染物會實現向常規污染物的“身份轉化”。以《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》（以下簡稱《POPs公約》）規制的滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯由新污染物轉化為常規污染物進行管控為例。經過科學研究，認定以上各種持久性有機污染物對生態環境和人體健康具有嚴重危害性，為了控制其生產、使用以及排放，聯合國于2001年５月22日通過了《POPs公約》，我國是公約簽署國之一。為了落實公約，我國于2007年６月公布了《中華人民共和國履行<關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約>國家實施計劃》。根據該計劃，2009年４月16日，原環境保護部和國家發改委等十部門聯合印發《公告》，決定自2009年５月17日起，禁止在中華人民共和國境內生產、流通、使用和進出口滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯。即是說，根據《公告》的規定，從2009年５月17日起，滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯就成為常規污染物被納入管控。該《公告》就是我國將滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯由新污染物轉化為常規污染物進行管控的法定依據。再以我國最近對新污染物的治理舉措為例。2022年５月，國務院辦公廳印發《新污染物治理行動方案》，對新污染物治理作出系統部署，提出了“篩、評、控、禁、減、治”的方案。根據《新污染物治理行動方案》，生態環境部等六部門制定了《重點管控新污染物清單（2023年版）》，列出全氟辛基磺酸及其鹽類和全氟辛基磺酰氟等14種新污染物，明確對其采取管控措施。據此，這14種新污染物依規被轉化為常規污染物，納入管控范圍。
（三）新污染物的環境風險管控
當前，我國新污染物污染形勢嚴峻，研究顯示，新污染物在我國水體和沉積物、土壤和地下水、空氣中均有分布，在蔬菜、魚類、蛋類等生物介質和血液、尿液、母乳等人體樣本中也被大量檢出。例如，我國各大水系均受到鄰苯二甲酸酯等內分泌干擾物污染，其中長江武漢段水體中鄰苯二甲酸酯類物質的濃度是法國塞納河口的約100倍；部分城市在女性母乳樣本中檢測出較高濃度的全氟化合物，該類物質的攝入量相當于歐盟每周耐受量標準值的48倍。
傳統社會向現代社會的轉型過程中，伴隨著工業革命帶來的不可預知的健康和環境威脅。社會中彌散著化學品風險、環境風險等諸多技術風險，加之人們法治意識的提升，利益訴求日趨多元化，人類因此進入了一個完全意義上的“風險社會”。德國學者烏爾里希·貝克首先提出了“風險社會”概念，“風險社指現代性的一個階段，在這個階段，工業化社會道路上所產生的威脅開始占主導地位”。與傳統社會的危險相比，現代社會風險的一大重要特征便在于科學上的不確定性。新污染物的環境風險便是典型的科學不確定問題，即根據人類現有科技水平和已有信息，難以對新污染物的環境健康風險的具體情況做出準確判斷，這種不確定主要包括產生源頭、發展過程和危害結果的不確定。
作為風險社會的主要集中場域之一，生態環境風險是風險社會中典型的風險類型，而由化學品生產和使用導致的新污染物環境風險更易于使人們感受風險對整個社會系統的沖擊，也即“環境風險的社會化”。現代風險社會情境中，新污染物的風險社會性主要表現在以下三個方面：第一，新污染物環境風險產生的客觀現實性，即人類在化學物質的生產使用過程中必然會產生導致生態環境和人體健康損害的風險，這種風險的存在不以人的主觀意志為轉移，隨著科學研究的深入發現，新污染物損害人體機能的可能性被不斷放大，新污染物損害風險具有現實性。第二，新污染物環境風險的影響域廣。新污染物因其遷移性等特征，影響范圍涵攝廣泛的自然、經濟和社會系統。第三，新污染物環境風險的累積性。新污染物由于環境風險隱蔽的特征，其造成的顯著與實質損害往往是長期積累的結果，一旦新污染物超過生態環境所能承受的閾值，便容易出現“由環境引發的社會風險”。根據“風險的社會放大分析框架（the social amplification of risk）”，隨著人們對新污染物的風險感知增加，便會誘發社會治理秩序紊亂、群體性社會沖突等社會風險，造成環境風險向社會風險的演化。
風險社會背景下，解決環境問題和應對環境風險成為國家任務變遷的重要方向，并催生了“環境國家”。《憲法》規定的“保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”的國家環境保護義務是環境國家實現環境公共秩序的基本范疇，由此衍生了類型化的國家環境保護義務，即現狀保持義務、危險防御義務、風險預防義務。在充滿不確定性的風險社會中，國家除了對傳統的危險因素加以管制和排除外，更要應對不斷出現的環境風險問題并采取預防性措施，包括由新污染物導致的大氣、水、土壤在內的環境要素的受損風險以及對人體健康的威脅。為此，需以環境風險規制模式來銜接確定性的法律與科學的不確定性，通過回應科學不確定性環境風險的法律訴求，從而最大限度防范新污染物的環境風險。
二、新污染物環境風險管控的“入典”進路
（一）新污染物環境風險管控的規范困境
鑒于我國尚未針對新污染物環境風險管控作出專門性規范，實踐中只能更多地沿用或參照現行《危險化學品安全管理條例》《監控化學品管理條例》《化妝品監督管理條例》《新化學物質環境登記管理辦法》等傳統化學品管制法律規范予以規制。也正是此種“用舊法律應對新事物”的無奈做法，愈發凸顯現行法律規范的不足與局限。具體來看，其主要表現在以下幾方面。
其一，新污染物環境風險管控立法理念失之偏頗。一方面，缺乏“風險預防”理念。以化學品管制為主的立法著重于防止化學品安全事故，例如《危險化學品安全管理條例》以預防和減少化學品事故為立法宗旨，而針對新污染物的環境風險，現行規則體系未能提供充分的制度反饋，存在科學判斷代替法律判斷、缺乏有效風險溝通、風險決策裁量權控制機制匱乏等難題。另一方面，未體現新污染物治理的“生命周期管理理念”。現行立法大多數針對的還是最容易發生安全事故的生產、運輸、儲存環節，缺少針對新污染物的源頭——有毒有害化學品全生命周期的風險評估和風險防范的管理制度。
其二，新污染物環境風險管控法律規制依據不足。當前我國鮮有直接以新污染物為規制對象的立法，法律對新污染物的涵攝范圍有限。從管控對象上看，新污染物類別成千上萬，但我國現行立法中通常只涉及某一種類型，如《生物安全法》只涉及對抗生素的規制，《化妝品監督管理條例》只涉及對部分微塑料的規制，缺乏整體性視野和全局性視野；從管控依據上看，新污染物治理在國家層面的立法尚處于空白狀態，執法部門針對新污染物的執法并沒有直接性的法律依據，缺乏對收集化學物質危害屬性及其生產、使用、排放等暴露信息的授權，缺乏對持久性有機污染物等有害化學物質采取禁止生產或限制用途等源頭管控措施的法律授權，制約了新污染物環境風險評估和管控工作的開展，也大大限制了執法活動的精準性。
其三，新污染物環境風險管控相關立法層級較低。我國新污染物治理領域多為行政法規、部門規章、規范性文件，缺乏高位階的法律指引，新污染物治理在縱向上缺乏上位法的支撐，在橫向上難以形成合力。例如《新化學物質環境管理登記辦法》為效力層級較低的部門規章，相關制度設計的“剛性”缺失，法律責任的約束性較弱，導致難以形成新污染物環境風險管控的長效機制。我國目前有4.6萬余種化學物質列入《中國現有化學品名錄》，而這只占化學物質中的一小部分，每年還會新增上千種新化學物質，絕大多數化學物質對生態環境和人體健康的危害特性還未被識別就進入了生產和生活領域，當這些有毒有害化學物質累積到一定程度時，則會造成難以逆轉的危害后果。
（二）新污染物環境風險管控的“入典”需求
在新污染物治理面臨諸多規范困境的現實情況下，尋求新污染物環境風險管控的立法出路成為我國生態文明法治建設的重要使命。有學者提出應將新污染物環境風險管控納入生態環境法典以回應生態文明建設的現實需求，也有學者提出制定“化學物質生產和使用綜合性立法”以解決上位法依據缺失的問題。相比于綜合性立法，將新污染物環境風險管控寫入生態環境法典顯然是一個更為實際可行的選擇。按照當下生態環境法典編纂方案，“污染防治編”將盡可能地整合現行污染防治立法，實現完整的體系化，以達到法典編纂完成后廢止現行污染防治單行法之目標。甚言之，即便能在短時間內推出“化學物質生產和使用的綜合性立法”，其最終還是要被生態環境法典所吸納。因此，將新污染物環境風險管控相關內容寫入生態環境法典，是立足于我國國情和現實需求作出的必然選擇。具體來看，可從新污染物治理立法的緊迫性需求以及生態環境法典編纂的體系性需求出發，為新污染物環境風險管控“入典”的必要性作出詮釋。
1.新污染物治理立法的迫切性需求
當前我國新污染物環境污染的緊迫趨勢亟待法治層面作出回應，在法治建設系統化要求日益突出的時代背景下，將新污染物環境風險管控納入生態環境法典有利于為新污染物治理提供頂層規范指引。
其一，編纂生態環境法典，有利于及時填補新污染物治理立法空白。現階段，以生態環境法典編纂為重點，推進新污染物環境風險管控“入典”，能夠及時補足新污染物環境風險管控立法的缺失，解決當下新污染物環境風險管控無法可依的問題。同時，生態環境法典以體系化的方式集成新污染物治理規則，推動新污染物治理立法體系內部的價值融貫，在統一的立法理念指引下，實現新污染物治理法律體系內各規范、各制度之間組織與編排邏輯一致，能夠更好地規范新污染物的管控和治理。
其二，生態環境法典在位階上更具權威屬性，有利于提高新污染物環境風險管控在法律層面的約束力。在我國的法律淵源中，法典屬于效力僅次于憲法的“基本法律”，以高位階的生態環境法典對新污染物環境風險管控予以規制，可以更有力地遏制當前新污染物的嚴峻污染形勢，將新污染物治理的政策要求、執行體制、關鍵規制工具和主要的法律制度納入法典之中，顯示新污染物治理的核心要求和關鍵內容，為新污染物治理提供規范依循。
其三，新污染物“依典而治”，有利于充分體現國家對新污染物環境風險管控的高度重視。新污染物引發的環境風險已成為國際社會普遍關注的共同難題，將新污染物環境風險管控納入生態環境法典，體現了國家層面對新污染物治理的決心。以法典化的方式對可能產生新污染物環境風險的行為作出預防性規定，發揮和實現法律在調整現代風險社會關系中的內在價值，有利于更好地履行相關國際公約義務，增強我國在新污染物國際治理中的話語權，也為其他國家應對新污染物帶來的生態環境問題提供中國方案。
2.生態環境法典編纂的體系性需求
法典作為法律體系化的最高形式，具有“外部體系”的內容全面性和“內部體系”的邏輯一致性的特征。法典的內容全面性是指將同一領域同一性質的法律規范按照內在一致的邏輯和制度結構整合起來，覆蓋社會生活的基本方面，為主要社會關系活動提供基本法律規則。法典的內部體系邏輯一致是指相較于一般法律，法典更加強調立法的科學性和體系性，即存在自身邏輯使制度之間能夠緊密配合、科學分工。編纂生態環境法典作為一項艱巨的立法任務和系統工程，不是簡單地對現有法律進行平移匯編，也不是脫離以往規范制定全新的法律，而是以法典化的方式對現行生態環境法律制度規范進行系統整合、編訂纂修、集成升華，增強生態環境法律制度的系統性、整體性、協同性、時效性。因此，“編”“纂”結合的立法技術會一直貫穿在生態環境法典編纂的過程之中。
一方面，通過“編”的形式統合現行立法，最大程度保障法典的內容全面性。污染防治法作為我國環境法中較為成熟的立法領域，學界普遍提出在法典編纂中以“編”的形式統合污染防治單行法，故現行污染防治類單行法全部廢止，不再保留。新污染物在本質上屬于有毒有害化學物質，與常規污染物并列于污染物的范疇之中，理應成為生態環境法典的重要規制對象，如果法典只對常規污染物進行規制，難免出現生態環境法典污染控制編的結構性疏漏。生態環境法典作為環境法律體系化發展的重要載體，其框架結構的設置反映了其調整社會關系的范圍和權利保護的射程。為此，應充分發揮生態環境法典的法源統合功能，將新污染物環境風險管控的內容納入生態環境法典之中。
另一方面，通過“纂”的形式補充完善立法空缺，發揮生態環境法典的體系性效益。在污染物治理現行規定中，常規污染物的治理方式并不全然適用于新污染物，常規污染物治理的側重點在于達標管理，而對于新污染物，在于環境風險的防范和管控，需要運用新理論、新方法以及新的研究范式，依托科技賦能進行科學立法。在新污染物治理立法缺位的情況下，通過在生態環境法典中回應新污染物環境健康風險防范的現實需要，以此作為生態環境法典編纂的創新內容，協同治理常規污染物與新污染物，更具妥當性與前瞻性。同時，生態環境法典以體系化的立法技術形成的體系效益作為法典編纂的實質目標，保持了法律的“開放性與包容性”，為新污染物領域新興問題的應對預留了立法空間。將來可以根據社會經濟、科學技術、政策工具的發展，在既有立法框架內制定配套的專項法規規章進行更新和補充，推動新污染物治理法律體系不斷完善。
（三）新污染物環境風險管控的“入典”基礎
新污染物環境風險管控納入生態環境法典，不僅可以及時回應新污染物環境風險管控的需要，提高新污染物治理能力，還可以充分發揮生態環境法典的體系效益，實現生態環境法典的內容全面性和邏輯一致性。應進一步研判新污染物環境風險管控“入典”的條件，統籌考量新污染物環境風險管控的政治要求、政策導向、立法準備以及經驗借鑒等現實因素，從而為新污染物環境風險管控“入典”的可行性做出確證。
第一，黨和國家對新污染物治理的高度重視為新污染物環境風險管控“入典”奠定了政治基礎。2018年５月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出“對新的污染物治理開展專項研究和前瞻研究”；2022年10月，黨的二十大報告將“開展新污染物治理”作為深入推進環境污染防治的重要任務進行部署；2024年政府工作報告明確指出“強化固體廢物、新污染物、塑料污染治理”，這是連續第三年將“強化新污染物治理”寫進政府工作報告；2024年７月，黨的二十屆三中全會通過的《決定》提出“建立新污染物協同治理和環境風險管控體系，推進多污染物協同減排”。從“對新的污染物治理開展專項研究”到“強化新污染物治理”，再到“新污染物協同治理”，黨和國家對新污染物治理的要求逐步深入，新污染物治理的緊迫性更加凸顯。為此，應積極推進新污染物治理“入典”，用法治思維、法治方式和法治力量保障新污染物治理目標有效實現。
第二，《新污染物治理行動方案》為新污染物環境風險管控“入典”提供了政策指引。政策作為法律的先導和指引，在本質上決定了我國立法的基本方向、目標、原則和諸多制度措施。新污染物環境風險管控立法在很大程度上就是要將我國新污染物治理的相關戰略、策略和政策等轉化為法律表達，實現從政策治理到依法治理的提升。2022年５月國務院辦公廳印發的《新污染物治理行動方案》，對新污染物治理作出頂層設計，明確了我國新污染物環境風險管控的階段性目標任務和實施策略。該行動方案以“有效防范新污染物環境與健康風險為核心”，遵循整體性的治理模式，針對化學物質的調查、監測、環境風險評估、環境風險管控、進出口環境管理等提出全生命周期環境風險管控措施，為新污染物環境風險管控“入典”提供了重要的宏觀導向。
第三，中央和地方新污染物治理的相關立法為新污染物環境風險管控“入典”奠定了立法基礎。在中央立法層面，《黃河保護法》第八十條規定了政府部門對持久性有機污染物等新污染物的管控和治理的職責。化學品、農藥、獸藥、藥品管理等領域的法律法規也為新污染物治理“入典”提供了一定的規范供給。除此之外，《新化學物質環境管理登記辦法》《重點管控新污染物清單》等部門規章，以及《優先控制化學品名錄》等多項行政規范性文件為新污染物治理“入典”奠定重要的立法基礎；在地方立法層面，有諸多地方將新污染物治理要求納入地方性法規，開展新污染物治理的地方立法探索。例如2022年１月公布的《河南省南水北調飲用水水源保護條例》第五十三條對河南省生態環境主管部門開展新污染物監測的職責作出規定；2024年３月公布的《江蘇省生態環境保護條例》第六十一條對本省各級人民政府組織開展重點管控新污染物的篩查評估作出規定，明確要求重點地區、行業、企業采取禁止、限制、限排等環境風險管控措施。地方立法先行先試，為國家立法提供樣本和經驗，發揮立法試驗田的作用，為新污染物環境風險管控“入典”提供重要的參考。
第四，域外新污染物環境風險管控實踐為新污染物環境風險管控“入典”提供了經驗借鑒。自20世紀70年代起，美國、日本、歐盟等國家和地區紛紛頒布實施了以化學物質登記（注冊）、危害識別、風險評估，并進而對高風險化學物質采取禁止、限制等風險管控措施為主要制度的專門化學物質環境管理法規，例如美國2016年修訂的《有毒物質控制法》（Toxic Substances Control Act）授權美國環境保護署采取行動解決市場上化學品對人體健康或生態環境造成的不合理風險；日本于2011年修訂的《化學物質審查與生產控制法》著眼于對同時具備持久性、累積性、長期毒性三大要素的高風險化學物質進行管制，并建立了新化學物質審查、風險評估、分級管理、基本信息報告等制度；歐盟以２００６年通過的《注冊、評估、授權和限制化學品法規》（Registration，Evaluation，Authorisation and Restriction of Chemicals）和2008年通過的《關于物質和混合物的分類、標簽和包裝法規》（Classification，Labeling and Packaging）為代表，建立了較為完整的化學品環境風險管控框架。相關國家的以上立法實踐，為我國新污染物環境風險管控“入典”提供了重要的域外經驗借鑒。
三、新污染物環境風險管控的法典表達
新污染物環境風險管控是一項涉及面廣、聯動性強的系統性工程，需秉持系統觀念，重視立法規范對象之間的內在關聯性。以生態環境法典編纂推動新污染物治理立法系統化，有利于實現新污染物環境風險的系統性管控，在生態環境法典的體例編排已經明確的基礎上，應進一步以系統觀念為方法論，將新污染物環境風險管控的內容以體系化的方式融入各編之中。基于新污染物環境風險管控的規范需求，在生態環境法典中宜以總則編為基本指引、以污染控制編為核心規范、以生態環境責任編為重要依托，科學構建新污染物治理規則。
（一）新污染物環境風險管控“入典”的指導思想
黨的二十屆三中全會強調“堅持系統觀念”，并將其作為進一步全面深化改革的六大原則之一。系統觀念是習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論的重要內容。“系統是指由互相關聯、互相制約、互相作用的各個部分組成的具有一定功能的總體。”系統觀念是運用系統論解決復雜問題的思維和方法，要求從整體上研究事物發展的方向、目標、結構、意義等問題。新污染物環境風險管控本身就是一個系統工程，新污染物環境風險管控“入典”需要以系統觀念為指引做出系統規劃和全面統籌。
其一，新污染物環境風險的整體性預防。一方面，在新污染物環境風險管控的對象上，要有整體性思維和全局性視野。新污染物是多種有毒有害物質的集合，僅對部分要素進行治理無法將治理效果推及整體，立足整體展開的治理則可以促進系統內部各要素的優化。整體性思維要求新污染物治理立法超越僅關注某一類單一化學物質或者環境要素的局部視野，采用關注新污染物整體以及不同污染物之間相關作用關系的整體性視野。另一方面，在新污染物環境風險管控的環節上，要堅持全生命周期風險管控的理念。新污染物的環境風險貫穿化學物質生產、加工使用、消費、廢棄的全過程，控制新污染物環境風險需要關注化學物質生命周期不同階段的不同形態，包括產品形態和排放進入環境后的污染物形態，須以系統觀念對新污染物實施全過程的風險管控。
其二，新污染物環境風險管控制度的系統性構建。從系統論的角度看，制度欲達到其最佳運行狀態，一方面指向制度系統所發揮的作用，另一方面指向制度系統內部各子系統之間相互作用的關系。在此邏輯下，制度的系統性構建是確保制度間及制度內部配套協同、有機銜接的必然要求。《新污染物治理行動方案》提出“建立健全化學物質環境信息調查、環境調查監測、環境風險評估、環境風險管控和新化學物質環境管理登記、有毒化學品進出口環境管理等制度”，為此，生態環境法典應通過制度的系統性構建，對新污染物治理作出以風險管控為核心關切的統籌性安排。
其三，新污染物多環境介質的協同治理。協同治理是新污染物環境風險管控的重要方法論，生態環境法典應在各編中加強新污染物協同治理的法律關照。一是實現治理對象的協同。新污染物治理要堅持系統推進，統籌推動大氣、水、海洋、土壤、固體廢物等多環境介質協同治理。二是實現治理主體的協同，除了政府要加強新污染物的管控外，社會組織、企業和個人也應共同發揮作用，推動新污染物治理由政府主導向多元主體共治的轉變。三是實現治理區域的協同。新污染物的特殊物理化學性質及其吸附性、生物累積性使其可長距離遷移擴散，而分割碎片化的、以行政區域為界限的治理模式難以應對新污染物跨界、外溢導致的污染問題，為此應當設立跨區域跨流域的新污染物協調與合作機制，推動不同區域新污染物的協同治理以及不同部門職能的有效銜接。
（二）總則編：貫徹風險預防原則
生態環境法典的總則編是生態環境法典的總綱，對整部法典起到統領作用。總則編對法典的基本原則與基本制度作出規定，基本原則承載著環境法律規范的內在價值。為保障生態環境與人體健康權益，生態環境法典中新污染物的環境風險管控應當適用針對“潛在風險”的風險預防原則。
風險預防原則強調“國家應當設法通過謹慎的前瞻性規劃來避免環境損害的發生”。根據風險預防的嚴格程度，學界延伸出弱風險預防原則和強風險預防原則兩種版本。弱風險預防原則主張監管機構應當被授權在科學不確定的背景下處理風險，強風險預防原則主張，“當某項活動對人類健康或環境造成危害威脅時，即使某些因果關系在科學上尚未完全建立，也應采取預防措施”，且“活動的承擔者須對活動沒有危害承擔舉證責任”。預防原則的弱版本和強版本都強調對危害的預測和在面對不確定性時采取預防措施，但兩種方法之間存在一些重要差異。風險預防原則的強版本表明，如果風險制造者不能舉證證明某一行為沒有風險，便會觸發政府在科學不確定的條件下對風險的管控。而風險預防原則的弱版本則相對“溫和”，從社會的可接受程度出發，允許政府在科學不確定的條件下對風險進行管控。當然，“強”和“弱”兩種版本的預防措施并非涇渭分明，風險預防是一個動態調整的過程，監管主體根據風險防控需求在預防的彈性區間內進行合法的“自由游走”。
新污染物是典型的風險問題，接觸新污染物所產生的環境和健康影響在科學上存在高度不確定性，不確定性的存在使管控變得困難，“決策于未知之中”成為政府規制新污染物環境風險的顯著特點。采用風險預防原則有利于監測、預防或減輕不確定的潛在威脅，使決策的平衡轉向“審慎的預見”，為新污染物環境風險管控提供正當性、合法性來源。就強風險預防原則而言，在新污染物環境風險管控中適用欠缺合理性。在強風險預防原則下，證明有毒化學品的安全性的義務置于生產者、使用者和排放者方面，即風險制造者承擔了量化風險和向監管機構披露相關風險數據（如事故概率、毒性數據、健康研究、有毒物質釋放的擴散預測等）的義務。而由于知識和信息的有限性，獲取新污染物的充足信息必將給相關企業造成巨大的負擔，不利于推動經濟和社會的發展。
相比之下，弱風險預防原則更為合理。按照弱風險預防原則，對于新污染物環境風險的管控并不以追求“零風險”為目標，而是將環境風險控制在“可接受的水平”。與此同時，為防止風險預防原則置入環境法律原則范疇招致懷疑論者對裁量空間過于寬泛的質疑，應賦予新污染物“發生環境和健康損害的可能性”和“危害程度”以規范化的法律標準。為此，需要從正當的程序著手，建立以程序性控制為中心的預防性措施。可以通過新化學物質的申報和登記、化學物質排放清單、重點新污染物管控名錄等程序性手段，在鼓勵科技創新和防范環境風險之間求得平衡。
（三）污染控制編：設立專章進行規定
生態環境法典污染控制編是以現行污染防治立法為基礎經過體系化整合而形成，新污染物的環境風險管控宜以污染控制編為規范承載，創設“新污染物和有毒有害化學物質污染控制”專章，填補新污染物環境風險防控立法空白。以專章為界限將新污染物與其他污染物進行區分，避免與其他污染防治法的內容產生掣肘，造成體系內部的割裂。
1.新污染物環境風險管控的制度設置
“新污染物和有毒有害化學物質污染控制”章應在風險預防原則的指引下，以程序性規制為重心，以風險防范為導向，建構覆蓋化學物質的全生命周期的環境風險管控制度體系。
一是化學物質環境信息調查制度。開展化學物質環境信息調查，掌握化學物質的環境賦存情況，是科?? ２０ 學評估環境風險、精準識別具有較大環境風險的重要手段。生態環境主管部門應根據化學物質的危害特性等，定期組織開展化學物質環境信息調查。同時，生產、加工使用和進口化學物質的企業事業單位，應當提供所使用化學物質的物理化學性質、數量、用途、危害特性、環境排放等信息。
二是新化學物質環境管理登記制度。開展新化學物質環境管理登記，主要是為了通過把控源頭準入，來預防生產或進口的新化學物質對生態環境和人體健康帶來風險。生態環境法典中應明確規定，生產或進口新化學物質的單位，應當在生產或者進口前在國務院生態環境主管部門辦理新化學物質環境管理登記；未辦理新化學物質環境管理登記，不得生產、進口新化學物質或者將化學物質用于已經登記以外的用途，禁止加工使用未辦理新化學物質環境管理登記的單位生產或者進口的新化學物質。
三是新污染物環境風險評估制度。環境風險評估是為有針對性地制定化學物質環境風險管控措施提供科學依據而開展的基礎性技術工作。根據《化學物質環境風險評估技術方法框架性指南》，風險評估主要遵循危害識別、劑量（濃度）－反應（效應）評估、暴露評估和風險表征四個步驟，包括未發現不合理風險、存在不合理風險以及風險無法確定三個結論。環境風險評估制度是科學技術知識與法律正當程序的結合，其不僅是科學評估過程，還是價值判斷過程。因此，新污染物環境風險評估應全盤考量社會和環境因素，根據化學品的危害和暴露信息，組織開展新污染物環境風險評估，采用定性或定量的方式分析判別化學物質可能對生態環境和人體健康造成危害效應的程度及概率大小。
四是重點管控新污染物清單制度。重點管控新污染物清單是行政執法機關對新污染物治理開展管控的重要依據，也是開展新污染物治理空缺分析和制訂對策的科學基礎。應由生態環境主管部門制定新增的重點管控新污染物清單，明確禁止、限制等環境風險管控措施。同時，清單制定程序應當受正當、法定程序的約束，為此需要定期、協調地對重點管控新污染物清單進行補充和更新，提高清單的客觀性和權威性。
五是有毒有害化學物質進口環境管理許可制度。從源頭控制有毒有害化學品，減少有毒有害化學品的進口，是防治新污染物的重要部分。對列入嚴格限制進口化學物質名錄的化學物質，應實施進口的環境管理許可。此外，應篩選出含某種重點有毒化學品的消費品清單，并根據國家對各類產品的實際需求量設定進口量、規定使用條件和用途等豁免條件。
2.新污染物環境風險管控的規范銜接
基于生態環境的整體性與關聯性，以及新污染物環境風險的廣域性與全局性，污染控制編中關于新污染物環境風險管控的規范亦應考量與其他章、編以及配套性規范之間的協調融貫。
一是與污染控制編項下其他章的規范的協調。新污染物存在于大氣、水、海洋、土壤、固體廢物等介質中，不僅新污染物的數量和種類在不斷增加，而且交互作用的形式日益多樣化，在環境媒介之間更容易發生化學物質之間的協同作用，這些物質在排放、遷移、蓄積和轉化過程中產生不確定的環境風險應促進新污染物環境風險防控專章與大氣污染防治、水污染防治、海洋污染防治、土壤污染防治、固體廢物污染防治等章的規定相協調，推動實現新污染物多環境介質協同治理。
二是與生態環境法典其他編的規范的融貫。新污染物治理與自然生態保護、綠色低碳發展等息息相關，與其他編的具體制度產生實質聯系。因此，生態環境法典的編纂應從保護生態環境的整體需要出發，將新污染物環境風險管控不同面向的內容分別置于以上各編之中，形成法律規范之間的邏輯關聯，強化新污染物環境風險管控與自然生態保護、綠色低碳發展等規定的協調銜接。
三是與新污染物管控配套性規范的銜接。雖然生態環境法典污染控制編的編纂方案是在法典編纂完成后基本廢止現行污染防治單行法，但我國生態環境法典編纂思路是采用“適度法典化”模式，選擇半開放性的“雙法源”結構，因此不排除污染控制編的配套性規范的建構。新污染物環境風險管控有賴于通過配套性規范系統構建相應的管理機制、監督機制，有眾多學者提議專門制定“有毒有害化學物質環境風險管理條例”，在此情況下，生態環境法典有可能成為制定新污染物環境風險管控配套性規范的依據，實現改革“于法有據”。因此，對尚未出臺、具有新污染物治理領域特殊性的內容，可以生態環境法典為指引，通過“有毒有害化學物質環境風險管理條例”等配套性規范做出詳細規定與補充。
（四）生態環境責任編：引入生態修復責任
生態環境責任編是建立生態環境法典中生態環境權益保障法律制度體系的要求，傳統民事、行政、刑事法律責任是生態環境法典生態環境責任編建構的重要責任形式，然而，在新污染物治理過程中，由于新污染物環境風險隱蔽、影響域廣、危害后果嚴重等特征，傳統責任方式難以實現對生態環境和人體健康的全面保護，需要引入其他責任形式回應由新污染物造成的生態環境功能損害救濟的特殊需求。生態環境修復責任作為一種新型的環境法律責任形式，以修復受損的生態環境為目標，在傳統法律責任的懲罰、救濟、預防等功能基礎上拓展“恢復”功能，是救濟新污染物所致生態環境損害的重要法律機制。生態環境修復責任是指針對被污染或者被破壞、具有可恢復性的生態環境，一般要求修復到“可接受風險水平”或者“基線狀態”標準，目的在于恢復生態系統的服務功能，使之達到平衡、穩定的狀態。生態環境法典中生態環境責任編關于新污染物所致損害的生態環境修復責任的建構，可以依循以下思路：
在生態環境修復主體上，生態環境修復責任可以解構為環境污染者即行為人的修復責任和國家（政府）的修復責任。行為人因化學品的生產使用等產生新污染物污染且造成生態環境損害后，負有將受損生態環境修復至基線水平的義務。在救濟方式上，應以磋商為主要救濟途徑，由政府與行為人通過磋商達成生態環境損害賠償協議；同時，由于新污染物具有環境風險隱蔽性、損害后果嚴重等特征，在大多數情形下新污染物造成的損害往往處于行為人不明的狀態，此時則由政府基于生態環境保護的職責采取相應治理措施，修復新污染物所致受損的生態環境。
在生態環境修復內容上，首先應進行有毒有害物質的污染清除，采用物理、化學、生物等方式清除或者削減生態環境中的新污染物。由于生態環境修復責任旨在恢復生態功能和維護人體健康，而生態功能的恢復是生態環境修復中的深層目標，因此清除污染只是生態環境修復的前置性程序，還應強調對生態環境功能的修復。生態環境修復的復雜性和內容深度要遠超污染清除，造成污染時，若要進行生態環境修復，不僅要清除大氣、水、土壤等環境介質中的有毒有害物質，還要盡可能地使受損害生態環境的生態服務功能恢復到基線水平。
在生態環境修復標準上，由于我國尚未建立專門的新污染物生態環境修復標準體系，故可以參照大氣、水、土壤等的修復標準，借助法典編纂技術在生態環境法典中予以系統性規定。例如，我國對于土壤修復標準采用“限值標準”“風險管控”兩種模式，限值標準模式采取固定的某一類型污染物的最高濃度閾值，風險管控模式根據不同的風險系數和社會成本等因素選擇安全、合理的修復方案或土地用途。考慮到新污染物污染的復雜性、相關信息的有限性等因素，對新污染物生態環境修復標準應采用“風險管控模式”，以風險為導向開展風險調查、風險評估和風險預防，雙向考慮新污染物毒害風險及接觸人群的暴露途徑和敏感程度，根據修復對象的綜合風險評估和其他具體情況決定修復結論、確定修復方案或替代方案，建立以風險管控為基礎的、多元化的生態環境修復標準。
結 語
新污染物環境風險管控是我國生態文明建設賦予的嶄新使命，然而傳統化學品立法在應對新污染物治理時難有作為，在法治建設系統化要求日益凸顯的時代背景下，推動新污染物環境風險管控“入典”尤為必要。當前，生態環境法典編纂已經從學理論證邁入國家立法階段，全國人大常委會正在穩步、有序地積極推進生態環境法典編纂工作，為新污染物環境風險管控提供了重要契機。新污染物環境風險管控“入典”既能及時回應新污染物治理的現實需要，又完全契合生態環境法典編纂的體系性需求。為此，應在系統觀念的指引下，統籌將新污染物環境風險管控制度以體系化的方式納入生態環境法典之中，以法治思維、法治方式、法治力量推動實現新污染物環境風險管控的治理目標，為有效保護生態環境、全面保障人體健康，實現強國建設和民族復興偉業做出應有的貢獻。
作者：孫佑海，天津大學法學院講席教授，博士生導師，國家生態環境保護專家委員會委員，中國法學會環境資源法學研究會學術委員會主任
王甜甜，天津大學法學院環境與資源保護法學專業博士研究生
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