如何理解生態環境損害賠償制度中的“應賠盡賠”？
【谷騰環保網訊】近日，生態環境部等12家單位聯合印發《關于深入推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《意見》），對案件線索篩查、啟動、調查、評估、磋商、司法確認等全流程辦案程序提出具體要求。其中，《意見》分別在線索篩查及啟動階段明確，對于通過行政執法、訴訟等其他途徑已經實現生態環境損害修復的案件，不納入線索篩查范圍或可以不啟動索賠。那么，這與《生態環境損害賠償管理規定》第八條“造成生態環境損害的單位或者個人，應當按照國家規定的要求和范圍，承擔生態環境損害賠償責任，做到應賠盡賠”的規定是否沖突？又該如何準確把握實現生態修復而不啟動索賠的情形呢？
應賠盡賠的賠償范圍主要是生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失及清除污染、修復生態環境費用等，簡要言之就是基于“損害填平”的原則。因此，如果通過行政執法、訴訟等途徑，包括代履行、突發環境事件應急處置等行政措施，或者附帶民事訴訟、環境公益訴訟等司法程序等，生態環境得到修復、污染已進行清除或損害價值已替代賠償，可以認為已經實現生態環境損害的“填平”。
但是，不納入線索篩查或不啟動索賠，還要注意的另一個條件是賠償責任的承擔主體應當是“賠償義務人”。《意見》在“二、關于案件線索篩查”及“三、關于索賠啟動”中關于不納入線索篩查范圍或可以不啟動索賠的規定，并未明確限定應當由賠償義務人承擔生態環境損害修復責任，這可能導致部分人產生誤解，認為只要實現了生態環境損害修復就可以不啟動索賠了，比如需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的污染物，行政機關立即實施代履行清除污染；此外，在生態環境污染事件后，由基層鄉鎮或環境公益組織開展生態修復等情形。上述情況雖然已經部分或完整實現損害填平，但并非屬于可以不納入線索篩查或不啟動索賠的情形。
筆者認為，首先從生態環境損害賠償制度層面進行理解，無論是《環境保護法》確立的損害擔責原則，還是《生態環境損害賠償管理規定》明確的應賠盡賠，指向的責任承擔主體均應當是違反國家規定造成生態環境損害的賠償義務人，而不是其他主體。同時，即使賠償義務人在依法承擔行政責任或者刑事責任后，仍不影響其依法承擔生態環境損害賠償責任。其次，結合《生態環境損害賠償管理規定》第十七條、第十八條等規定進行理解，造成生態環境損害的，賠償權利人及其指定的部門或機構應當及時進行立案調查，經調查后如發現賠償義務人已經履行賠償義務的可以不啟動索賠。也就是說，發生生態環境損害的，即使是由其他主體進行污染清除或生態修復的情況下，指定部門或機構仍應當及時進行立案并進行索賠。需要指出的是，《意見》在線索篩查階段明確了已經實現生態環境損害修復的案件可以不納入線索篩查范圍，指定部門或機構可以基于行政效率的考慮，對此種情形的案件無需進行立案并啟動索賠程序。
值得探討的另一種情形是，多個賠償義務人（兩個或兩個以上）造成生態環境損害，部分義務人已經履行賠償責任且已完整實現“損害填平”的，指定部門或機構是否還要進行立案啟動索賠呢？筆者認為，在賠償責任已經全面履行的情況下，指定部門或機構原則上無需再啟動索賠程序，因索賠的利益訴求已經實現，指定部門或機構的法定職責即告履行完畢。至于賠償義務人內部責任分擔問題，可以依據《民法典》有關民事責任規定，通過民事訴訟程序解決，此屬平等民事主體間的私法關系。不過，這是筆者的個人觀點，實踐中可能存在不同的做法或經驗，也期待上級部門予以關注并進行明確規范。
作者單位：廣東省惠州市生態環境局
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