深化細化優化生態環境損害賠償工作
【谷騰環保網訊】黨的二十屆三中全會決定提出“統籌推進生態環境損害賠償”，這一決策部署為生態環境損害賠償制度改革工作指引了方向，也提出了更高要求，《關于深入推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《意見》）出臺正當其時。作為貫徹與解釋《生態環境損害賠償制度改革方案》和《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《管理規定》）的規范性文件，《意見》相比同時廢止的2020年版本，在多個方面展現了生態環境損害賠償制度改革工作推進的“深入”程度。
深化程序統籌
《意見》將程序統籌作為貫穿生態環境損害賠償全部工作的重點之一。
由于與生態環境損害賠償制度并行的行政執法、訴訟以及其他途徑都能達成責任實現的目的，《意見》從線索篩查、索賠啟動等全工作流程推進不同程序之間的統籌協調。為了避免索賠工作程序冗余，《意見》特別規定了因程序重復而不納入線索篩查、不啟動索賠情形：通過行政執法、訴訟等其他途徑已經實現生態環境損害修復，不納入線索篩查范圍；通過行政執法、訴訟以及其他途徑，或者賠償義務人采用生態修復、恢復原狀、認購碳匯等履責方式，已經實現生態環境損害修復的，視為賠償責任已經履行，可以不啟動索賠。
為了提升與行政執法之間的程序統籌效能，《意見》全面升級了與行政執法的銜接，在保留鼓勵履責領域的行政執法銜接之外，將相關行政執法資料作為索賠的證明材料、組建聯合調查組等新舉措納入，在銜接內容和銜接環節方面提出了建立健全生態環境損害賠償與行政執法銜接機制的新要求。
《意見》還整體性加強了與環境公益訴訟的銜接，協同《關于加強生態環境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》，在保持與人民法院溝通對接的基礎上新增與人民檢察院溝通對接、相互支持的規定，對人民檢察院移送的線索決定不啟動的應當及時反饋，交由檢察機關判斷是否啟動生態環境檢察民事公益訴訟程序。在開展生態環境損害賠償磋商時，可以邀請人民檢察院參與；在提起訴訟時，可以提請人民檢察院依法支持起訴；在修復時，可以邀請人民檢察院參與監督；在申請強制執行時，可以將有關情況通報人民檢察院。
細化法規解釋
《意見》為《管理規定》中界定的三類案件提供了更具操作性的適用標準。
《管理規定》第十八條第一款第三項規定了“生態環境損害顯著輕微”作為可以不啟動索賠程序的構成要件之一，但是對于“顯著輕微”案件的認定并無詳細的判斷標準。《意見》給出了“損害數額極小或者生態環境損害行為并未造成明顯影響”這兩類可擇一適用的標準，并提供了判定要素：對于案件損害數額極小的判定，《意見》授權地方省級賠償權利人及其指定的部門或機構根據本地區本領域的實際情況作出規定，在實踐中需要注意與“損害較小”的數額標準相區別；對于未造成明顯影響的判定，《意見》不僅針對案涉不同生態環境要素、污染物區分了類型化的評判要素，還銜接了相關行政處罰裁量基準并且保留了兜底判斷余地。此外，還規定了顯著輕微案件可以不啟動索賠程序的例外情形，在這些情形中即使屬于顯著輕微案件，也應當啟動索賠程序：損害區域為生態保護紅線、自然保護地內的案件；賠償義務人曾因違法行為造成生態環境損害，兩年內再次發生的；省級賠償權利人及其指定的部門或機構認為應當啟動索賠的其他情形。
《管理規定》第二十條第二款規定“損害事實簡單、責任認定無爭議、損害較小的案件”可以適用生態環境損害簡易評估程序，但還需要更具體的標準加以落實，《意見》對這類“簡單案件”作了進一步界定：“損害事實簡單”，主要從生態環境違法事實清楚，因果關系明確進行判斷；“責任認定無爭議”，主要是指賠償權利人與賠償義務人之間、賠償義務人相互之間，對責任認定、責任劃分無爭議；“損害較小”，主要是指造成的生態環境不利影響較小，生態環境損害數額不超過30萬元（不包括生態環境損害調查、鑒定評估等費用），并且授權省級賠償權利人及其指定的部門或機構可以根據本地情況進行適當調整，原則上不超過50萬元。另外，為實現“相同情形相同處理”，《意見》還規定可以通過類案參考、典型案例評析等方式統一綜合認定尺度。
《管理規定》第三十二條第一款、第三十三條第三款規定了重大案件信息的報告機制、重大案件督辦機制，但并未明晰“重大案件”如何認定，《意見》協同其他制度予以明確：中央生態環境保護督察發現的重要生態環境問題涉及的生態環境損害賠償案件，協同了《中央生態環境保護督察工作規定》；較大及以上突發環境事件涉及的生態環境損害賠償案件，協同了《突發環境事件分級標準》；重大及以上生態破壞事件，協同了《重大生態破壞事件判定規程》；最后授權省級賠償權利人結合本地實際進行認定并規定了兜底條款。
優化案件辦理
《意見》對生態環境損害賠償案件的辦理提供了改進質量的新舉措。
在生態環境損害調查方面，除了前述程序銜接規定外，《意見》對調查期限的合理設定、充分使用各項技術手段、運用物量平衡等分析方法、違法行為的全面調查作出了新的要求。
在生態環境損害鑒定評估方面，《意見》鼓勵各地根據職責或者工作需要，制定相關專項工作指南、生態環境損害修復效果評估方法；更細致地要求鑒定評估報告應當明確生態環境損害是否可以修復，對于部分可以修復的，應當明確可以修復的區域范圍和要求。
在生態環境損害賠償磋商方面，《意見》從磋商形式及期限、賠償協議、磋商不成、鼓勵履責四個維度進行了全面規范，并增補了磋商不成的兩種情形。在經磋商達成賠償協議后的司法確認階段，《意見》補充規定了《管理規定》第二十五條之外的情形：經人民法院審查未予司法確認的，應當根據裁判文書核實有關情況后重新磋商一次。重新磋商不成的，應當及時提起訴訟。
在生態環境損害修復方面，《意見》的亮點在于規定了替代修復的新內容。不僅將《管理規定》第九條第三款中的“生態環境損害無法修復”明確為“生態環境損害無法修復或者無法完全修復”，還進一步規定在涉漁業等方面不宜由賠償義務人開展替代修復的情形，由賠償權利人及其指定的部門或機構按要求組織開展。鼓勵構建替代修復項目庫，并且要求在選擇替代修復項目時，優先考慮讓人民群眾對生態環境改善有切實獲得感的項目。鼓勵因地制宜建設生態環境損害賠償修復基地，探索政策協同機制，提高生態環境損害修復綜合效應。
在生態環境損害修復效果評估方面，《意見》對《管理規定》第二十七條的內容進行了精細化。除了要求生態環境損害修復效果評估相關內容應在生態環境損害賠償協議中予以規定、收到修復完成通報后組織生態環境修復效果評估，《意見》還規定了可以不組織開展修復效果評估的三類情形，避免修復效果評估運用的泛化。
生態環境損害賠償制度已經走過十個年頭，其科學化、法治化水平日益提升，在生態環境損害救濟的制度群中也發揮著更加重要的作用。但改革仍在進行時，《意見》的出臺從深化程序統籌、細化法規解釋、優化案件辦理出發，將生態環境損害賠償制度改革工作推進到了新的階段。
作者孫思嘉系中共浙江省委黨校（浙江行政學院）博士后；竺效系中國人民大學法學院教授
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