全國排污權有償使用和交易制度試點成效顯著
【谷騰環保網訊】自2007年試點以來，截至2024年11月30日，全國排污權有償使用和交易累計金額376.7億元，其中，有償使用金額142.1億元，占比37.7%，交易金額234.6億元，占比62.3%。
從總體進展情況看，試點地區交易初具規模。2014年《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》的出臺以及2015年《生態文明體制改革總體方案》中明確提出推行排污權交易制度，為試點工作帶來政策利好。2017年，排污權有償使用和交易總金額首次突破40億元，達到41.51億元，其中交易金額24.51億元，兩者均達歷史峰值。2018至2020年交易金額有所回落。進入“十四五”階段，市場整體規模趨于穩定，基本維持在每年30億元。
2007-2023年全國排污權有償使用與交易金額
一是排污權交易制度體系逐步建立。國家層面，財政部、國家發展改革委、原環境保護部三部委聯合印發《排污權出讓收入管理暫行辦法》，規范排污權出讓收入管理。各試點地區相繼出臺排污權交易管理辦法、實施細則，建設配套機構和交易平臺，逐步建立涵蓋核量、定價、交易、儲備等關鍵環節的制度體系，形成財政、生態環境、發展改革、稅務等多部門協調聯動的工作機制。16個試點地區在省級層面發布管理辦法，11個試點地區發布實施方案，浙江、河北、山西、內蒙古等地針對核定、儲備、交易等關鍵環節出臺相關技術規范指導具體工作。9個試點地區成立了專門的排污權交易管理機構。7個地區建立了全省統一的排污權交易平臺，并逐步實現同當地公共資源交易平臺的對接，6個地區依托當地公共資源交易平臺開展交易。
二是排污權交易相關地方性法規相繼出臺。排污權交易目前在我國處于試點階段，國家層面在《中華人民共和國大氣污染防治法》第二十一條提出“國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易”。近日，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》第一百六十六條提出“國家逐步推行重點大氣、水等污染物排污權交易，建立健全排污權交易制度，加強對排污權交易全過程監督管理。”河北、山西、遼寧等12個省（區、市）在省級生態環境保護條例中明確規定建立排污權有償使用和交易制度。北京、天津、湖北等7個省（市），在地方性法規省級大氣污染防治條例中，明確可以進行重點大氣污染物排污權的有償使用和交易。地方性法規的出臺，確立了排污權交易制度在行政區內的合法地位，為其在一定范圍內實施提供重要保障。
三是以政府為主導的排污權交易市場逐步構建。對于現有排污單位的初始排污權，其有償使用費的征收方式主要有3種：一是全面有償。以浙江、河北、湖南為代表，對現有排污單位的初始排污權進行周期性核定并征收有償使用費。二是部分有償。福建、江蘇、寧夏等地實行初始排污權無償獲得，但排污單位進行市場交易的前提是補繳相應有償使用費。其他試點地區均采取無償方式。
對于新、改、擴建項目產生的新增排污權，試點地區均實現了通過市場交易方式取得，交易量同地方新上項目密切關聯。新增排污權主要來自政府出讓，交易金額占比總金額的70%左右。
四是交易污染物種類和行業范圍更加多元。從污染物種類看，開展交易的污染物主要包括二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮4項“十三五”規劃期的約束性指標，交易金額占90%以上。在此基礎上，8個地區將特征污染物納入交易范圍，河北、湖南兩省增加鉛、鎘、砷、汞、鎘5種重金屬，山西、甘肅增加顆粒物，江蘇增加總氮、總磷和揮發性有機物，浙江、山東、廣東部分地區增加揮發性有機物，交易污染物擴展至13項。從地域范圍看，試點地區以行政區劃為邊界實施排污權交易，交易的行業范圍也由鋼鐵、火電等重點行業逐步拓展至排污許可覆蓋的工業企業。
五是實踐創新不斷涌現。基于排污權資源環境要素的屬性及社會對其“有限、有價、有償”理念的逐步認可，試點地區開展了一系列政策制度創新。浙江、河北等省建立排污權租賃制度，允許排污單位在提前申請并獲批的前提下，通過租賃解決一部分企業因生產波動產生的臨時排污權新增需求，豐富了市場配置資源環境要素的方式和手段。排污權作為企業發展不可或缺的資源環境要素，與綠色金融結合開展抵質押貸款，有效拓寬企業融資渠道，拓展生態產品價值實現路徑。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于健全資源環境要素市場化配置體系的意見》（以下簡稱《意見》），提出要推進排污權等資源環境要素市場化交易，促進資源環境要素支持發展新質生產力。經多年試點實踐，排污權作為資源環境要素通過市場手段進行優化配置已達成一定共識并取得階段性成效。建議在未來持續深化排污權交易工作中，堅持國家地方協同發力，國家強化指導，地方推進落實，通過健全排污權交易市場化配置體系，有力支撐生態環境質量持續改善目標的實現。
第一，進一步完善新形勢下國家層面頂層設計。
《意見》提出“到2027年，排污權交易制度建立健全”的主要目標，建議國家圍繞構建排污權核定技術體系、建立儲備調控制度、健全價格形成機制、加大市場監管力度等關鍵環節，完善新形勢下排污權有償使用和交易頂層設計，加快出臺推動深化排污權有償使用和交易制度的指導性文件，為各地因地制宜推進排污權交易工作提供依據。
第二，充分實現與排污許可等環境管理制度的有效銜接。
排污許可制作為固定污染源環境管理的核心制度，是推進生態環境質量改善的重要手段。污染物總量控制由行政區域總量控制向企事業單位總量控制轉變，必然要求排污權交易同排污許可制銜接融合。建議加強兩者在管理范圍、核算口徑、核算方法、數據聯動、執法監管等方面的充分銜接，同時探索排污權交易賦予排污許可一定靈活性的邊界和路徑。
第三，多措并舉激活企業間交易市場活力。
從試點地區實踐來看，排污權交易多以省級下轄市域行政區劃為界實施，交易市場呈現細碎化特點，規模受限、體量較小。建議打破省域內行政區劃限制，以省級行政區域為單位建立排污權交易市場。嚴格規范政府儲備排污權出讓，充分發揮市場調控作用。探索和發展基于排污權的抵質押貸款等金融產品，拓寬企業融資渠道。
作者單位：生態環境部環境發展中心排污權交易管理技術中心
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