城市水業 PPP 項目的風險分擔研究
摘 要:公私合伙制（即PPP）模式在城市水業項目中已經得到廣泛的應用，公私雙方的合作方式和風險分擔是PPP項目成功的關鍵。在不同的合作關系中，公私雙方所承擔的風險種類和程度都有所不同。因此，只有理順PPP項目合作方式與風險分擔的對應關系，公共部門才能正確選擇PPP項目的合作方式和私營合作方。
關鍵詞:PPP項目,合作方式,風險分擔
1 引言
在公共事業領域，由私人企業參與公共事業基礎設施的投融資、設計、建設或運營的方式通常被統稱為 PPP（Public-Private Partnership），即公私合伙制。在這一機制中，項目的順利實施需要公共部門和私人企業的協調配合，但由于合作雙方的利益出發點不同，二者之間容易發生諸多矛盾。因此，用以規范雙方權、責、利的合同協議在PPP項目實施中起著至關重要的作用。而 PPP項目合同的核心是確定公共部門和私人部門的合作方式和風險分擔。在某種程度上，科學合理的合作方式以及風險分擔機制是成功實施PPP項目的基礎。
目前，國內外諸多學者和研究機構對PPP項目的合作方式以及風險分擔分別進行了廣泛而深入的研究。首先，從不同角度出發，PPP項目合作方式的分類不盡相同。例如，世界銀行從資產所有權、經營權、投資關系、商業風險、合同期限等方面考慮，將PPP項目分為服務外包、管理外包、租賃、特許經營、BOT/BOO和剝離六種模式[1]。Guash根據私人部門參與程度不同對PPP 項目模式進行分類[2]。其中，應用最廣泛的PPP分類體系是由 the Canadian Council for Publlc-Private Partnerships 和 the B.C. Taskforce on Publlc-Private 提出的[3]。
其次，國內外對于PPP項目的風險分擔研究，主要集中在以下幾個方面：風險分擔的原則和談判過程、風險類型識別、風險如何分配的模型及其案例研究。Loosemore M提出了風險分擔的原則，即風險承擔者對風險有清醒的認識；有風險控制能力；有應對風險的能力和資源；有必要的風險意識，并愿意承擔風險；承擔風險有機會獲得適當的經濟收益[4]。劉新平、王守清提出了風險分配的三原則：對風險最有控制力的一方控制風險；承擔的風險程度與所得回報相匹配；承擔的風險要有上限[5]。沙驥把PPP模式的風險分成商業風險、非商業風險和不可抗力風險，并且根據國際原則和經驗，以及我國國情和項目實際情況等參考因素，對PPP項目的風險進行了分配[6]。李永強、蘇振民從參與主體的角度對政府部門、項目公司、投資人的風險進行了分析[7]。周云圣認為 PPP項目實施的風險包括商業風險、財政風險、政治風險和其他風險[3]。在風險分擔的模型研究方面，Grimsey 和Lewis提出了采購主體、項目出資人以及貸款人三方的風險調查和分析的模型，并應用于具體的污水處理設施項目[8]。李永強、蘇振民應用博弈論對政府部門與私營企業間如何分擔風險進行了研究，認為風險偏好系數較大的參與主體應當承擔項目融資風險[9]。Li Bing等試圖通過調查問卷的方式來確定影響PPP項目效率的主要因素以及各主體的風險分擔意愿[10]。A.Ng和Loosemore M以悉尼的新南鐵路為例，分析了公共部門和私人企業風險分擔的基本原理，并對如何進行風險分配提出了建議[11]。
雖然關于PPP項目風險分擔的研究已經進入較為全面和深入的階段，但是現有研究主要基于所有公共事業行業的大背景下，對個別部門的風險研究并不多。實際上，各個公共事業行業均有其特殊性，在PPP項目實施中可能發生的風險及其控制機制也有所不同。因此，有必要對特殊領域的PPP項目風險分擔進行研究。同時，以往的研究只是將PPP項目合作方式概括為風險從公共部門向私人企業轉移的漸變過程，并沒有對各種合作方式的風險分配進行逐一描述。因此，本文將在已有研究的基礎上，就城市水業領域PPP項目的合作方式與風險分擔的對應關系進行研究。
2 城市水業PPP項目的合作方式
加拿大公私合作協會（Canadian Council for Public- Private Partnerships）認為，PPP模式是公共部門和私營企業的一種風險合作，它是根據各個合作者的專長，通過資源、風險和收益的適當分配來最好的滿足公共需要[6]。根據分配內容的不同，PPP模式涵蓋了多種類型的合作方式。這些合作方式組成了一個連續體，見表1。
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3 城市水業PPP項目的風險識別與分析
3.1 城市水業的特點
與其他公用事業領域相似，城市水業也具有準公共產品特性、生活必需品特性以及壟斷經營特性。此外，我國城市水業還具有某些特殊性：（1）水業產品具有低可替代性和低需求彈性的特點。城市供排水服務已經成為維持人們日常生產和生活的必需品，可替代性極小，且價格變化對需求的影響很小。這一方面要求水業經營者向其經營區域的所有用戶提供基本的廣泛而公平的水業服務，另一方面也預示著價格杠桿在水業領域的作用難以發揮，可能刺激經營者通過提升價格來獲取超額利潤。（2）我國城市水業市場化改革目前還處于逐步推進階段，相關法律體系尚未健全，政出多門且政策多變是我國城市水業的現實情況。（3）資本的沉淀性、投資的專用性強。城市水業的運營必須借助于給排水管網，而投資、經營管網是以巨大的沉淀成本為代價。（4）城市水業具有明顯的地域界限，難以建立跨區域供水管網。因此，城市水業的經營企業必然受到所運營區域的發展水平、政府財力、居民消費水平等的影響。
我國城市水業的以上特點都將不同程度地對PPP項目可能發生的風險產生影響。下文將綜合已有相關研究，結合我國城市水業的特點，對城市水業PPP 項目實施過程中存在的潛在風險進行識別并分析。
3.2 城市水業PPP項目的風險識別
風險是指由于某些隨機因素引起的投資項目的總體實際效果與預期效果之間的差異以及這種差異的程度和出現這種差異的可能性的大小。對于城市水業PPP項目而言，根據分類角度不同，PPP項目風險的分類也不同。從宏觀的角度看，可將PPP項目的風險分為三類：商業風險、非商業風險、不可抗力風險。
（1）商業風險
在水業項目建設過程中，從前期設計、施工到運營，由于人員的失誤、環境的變化等因素影響，有可能出現以下風險：
1） 施工風險：一是指由于技術落后或設計時錯誤、遺漏，造成施工技術方案不合理，安全措施不當等；二是施工過程中材料引發的風險，包括原材料、成品、半成品的供貨不足或拖延、數量差錯、質量規格有問題、特殊材料和新材料的使用有問題、材料的損耗和浪費；三是設備引發的風險，包括施工設備供應不足、設備選型不配套、設備故障或安裝失誤等；四是由于上述原因造成的成本超支、施工工期拖延等風險。這些風險主要由施工單位承擔，屬于可控風險。
2） 運營風險：主要來源于項目運營過程中的運營費用高于預期，或者質量低于預期或規定的水平。在污水處理PPP項目中，一旦實際進水水質、水量與預期進水指標差異較大，可能大大降低污水處理設施的運行效率。這一風險的直接承擔者雖然是運營商，但政府可以通過明確告知區域的詳細發展規劃，使設施的設計符合未來區域污水處理的要求，以降低風險。
3） 收益風險：項目的產品（或是提供的服務）的價格和需求的變動以及市場競爭，會對未來收益的變化產生影響。如上文所述，城市水業的經營范圍受到地域限制，如果當地的經濟狀況惡化或居民收入水平降低，可能對經營者的收益產生一定影響。另外，新進入企業將加劇市場的競爭。但在城市水業領域，政府部門通常會承諾按公式調整的水價購買固定水量或污水處理服務，并且由于城市水業的自然壟斷性，行業準入門檻較高，政府部門也會對市場競爭采取限制措施，這部分風險可以由政府部門和運營者共同承擔。
（2）非商業風險
非商業風險是指由于政治、金融等外部環境變化而產生的風險。
1） 政治風險：一是規則和政策風險。規則和政策風險主要源于法律和經濟因素引發的風險，包括法律和規則的變化、項目缺乏政府政策的支持等。例如，由于政策法規的變化而引起的項目成本增加風險，由于影響政策規定的因素很多，政府部門也難以掌控此類風險，但項目公司可以通過與有關部門談判，制定改進時間表，以減小損失。二是政治因素引發的風險，包括戰爭和騷亂、罷工、經濟制裁，以及隨之而來的在經濟方面的影響。例如，由于某種政治原因，政府部門對項目實行征用、沒收，或強制收購。在我國，改制后的供水企業常常要承擔原有職工身份置換、員工安置等遺留問題。如果職工對安置結果不滿，可能會影響項目公司的正常運營。三是獲準風險，PPP項目的建設必須得到東道國政府的授權或許可，這期間要經過復雜的審批程序，花費相當長的時間。如果不能及時得到政府的批準，可能會造成項目運行延誤。四是爭端解決風險。在我國，關于城市水業的特許經營合同究竟是行政合同還是經濟合同的問題一直存在爭議，它直接關系到政府部門和私營企業發生糾紛時如何仲裁，這就使得合同雙方都要承擔爭端無法解決的風險。由于政府部門相對于私人企業處于強勢地位，私營合作方可以在合同條款中要求一個中立的仲裁機構來解決爭端。通過對以上幾種政治風險的分析可見，政府部門在控制政治風險方面有天然的優勢，因此是這類風險的主要承擔者。
2） 金融風險：主要包括債務償付風險、外匯風險、利率風險。第一，資金籌措方式不合理、資金不到位、資金短缺等可能招致項目的債務償付風險。私營部門可能獨自承擔，政府也可對部分債務進行擔保。第二，當東道國貨幣的自由兌換、經營收益的自由匯出政策發生變化或由匯率波動造成貨幣貶值時，項目公司的境外母公司將會利益受損。私營企業可能獨自承擔此類風險，也可以通過與政府部門達成固定匯率和保證外匯匯出的協議來避免此類風險。第三，在項目經營過程中，由于利率變動直接或間接地造成項目價值降低或收益受到損失而產生的風險是利率風險。當采用浮動利率融資時，利率上升會導致項目生產成本提高；當采用固定利率融資時，市場利率降低會造成項目機會成本的提高[13]。
（3）不可抗力風險
指項目的參與方不能預見且無法克服、無法避免的事件對項目造成損害或毀滅的風險，如自然災害等。這種風險可以通過私營部門和政府部門投保進行規避。
4 城市水業PPP項目不同合作方式與風險分擔的對應關系
學界公認的風險分配原則是風險由最有能力評估、控制和管理風險的一方承擔，或者由擁有最優風險規避、風險分散工具，或承擔風險成本最低的一方承擔[14]。當風險能較大程度地被控制時，風險應當由控制力最強的部門承擔；當風險在某種程度上不可控時，具備較強風險轉移能力或能以較低成本承擔風險的部門更適于承擔此風險。依據上述風險分配原則，通過上節對城市水業PPP 項目中的風險識別和分析，可以對表1中各種PPP合作方式的風險分擔進行描述，詳見表2。
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從表2可以看出，隨著私營企業在PPP項目中參與程度的逐漸提高，其所承擔的風險也相應增加。私營部門對政治風險、金融風險以及不可抗力風險的控制能力較弱，而政府部門有能力采取一定措施降低風險損害程度。因此，在租賃-建設-經營等長期特許經營模式中，私營部門可以通過合同協議條款將此類風險部分轉嫁給政府部門。
5 結語
（1）通過剖析城市水業PPP項目的主要分類和潛在風險，描述了在各種合作關系中，政府和私營企業應當承擔的風險類型和相對程度。可為政府部門在選擇水業基礎設施PPP項目的合作方式和私營合作方提供一定的參考。
（2）在確定城市水業PPP項目合作方式時，政府部門應當首先分析具體項目的特征、性質和外部條件，以及希望轉移給私營企業的風險，作為初步選擇合作方式的依據。
（3）在招標環節，政府部門應當綜合考慮投標人的風險承擔能力，在同等條件下，能承擔較大風險的私營企業是較優選擇。
（4）確定私人合作方后，合作雙方應當根據自身承擔風險的能力進行談判，最終確認合作方式以及風險分配，達成合同協議，從而充分發揮雙方的優勢，達到雙贏的目的。
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