治污DBO模式中國試水 主要面向中小城市
重效率? 輕資金
2008年1月30日，中國內地第一家實行DBO模式招標的項目——天津市濱海新區漢沽營城污水處理廠項目開工建設。項目建設內容包括建設日處理10萬噸污水處理廠1座，日生產5萬噸中水廠1座以及廠外配套管網52公里和泵站7座，工程總投資3.61億元，資金來源于世行貸款。
在隨后舉辦的“2008城市水業戰略論壇”上，DBO作為重點介紹的污水處理新市場模式而廣受注目。
“如果采用BOT投資方式，可能會把單噸水價算高一些，因為投資要求回報，這是必然的”，天津創業環保股份有限公司總經理顧啟峰說。而采用DBO模式，則是以技術、運營方面的能力去獲得項目的運營權，對政府和企業來說都是最劃算的。這使企業更加專注于在技術、運營方面能力的提升，一些在行業內有運營優勢的企業能夠脫穎而出，只有它們才會中標這類項目。
實際上，2005年12月，在國務院發布的《落實科學發展觀加強環境保護的決定》中就提到了DBO模式——“要推行污染治理工程的設計、建設和運營的一體化模式，鼓勵排污單位委托專業機構承擔污水治理或者設施運營”（第24條）。清華大學水業政策研究中心主任傅濤說，“這里所說的設計、建設和運營實際上就是西方國家普遍采用的DBO模式”。
以美國為例，對于現有國營公用事業私有化改革的主要方式是外包運營權，而很少出售國有資產。對于新建設施多數是由政府投資和擁有產權，以DBO總包方式通過招投標選定合作經營者，較少引入私人投資。而在國內，主要方式仍是出售國有資產或采用BOT等方式引入私人投資。
澳門污水處理項目就成功地采用了DBO模式。澳門污水項目試運行期為3年以及兩年建設期共5年合同。政府通過招標選擇DBO的實施者，被選者需要具有豐富的技術能力、建設能力和運行能力，標的是建設的投資和運營的費用。由于澳門污水處理不向公眾收費，因此項目投資和服務費均來源于政府財政收入。
香港在上世紀90年代初引進DBO模式用以運營環保設施，其中尤以廢物處理方面最為成功。以位于青衣島的化學廢料處理中心（CWTC）為例，該中心自1993年4月交由一間私人公司經營運作，政府則負責投入共計13億元的建造成本。該公司在運輸和處理廢料過程中，接受政府嚴密的監管。收費方面，政府主要根據污染者自付原則，逐步提升收費水平，令CWTC最終收支平衡。
“更確切地說，DBO前面還應有‘I’即投資環節，后面有‘T’即移交環節”，蘇伊士環境集團得利滿公司中國區董事喬蓬告訴記者。只不過投資是政府的事情，即由政府出資建設，而DBO則是責任主體所要承擔的責任。
BOT模式需要項目方或是責任方自己投資建設基礎設施，而DBO則是一種共同建設和運營的方式，在某種形式上和傳統的EPC模式較為相似，區別在于EPC不一定帶設計。
過去，污水處理項目是由政府投資和建設，交給國有企業經營，在準入環節和各個環節，沒有一個合理的成本約束機制，因而運營效率低。而在DBO模式下，國有、民營乃至國際的社會投資主體都可以參與到市政基礎設施運營的競爭中，經營權的獲得不是政府授予，而是通過競爭方式獲得的，這是和以往運營方式最大的區別。DBO模式實現了經營主體、建設主體與投資主體分開，投資人會更加注重提高效率，也就堵住投資主體權力的擴張，如在設備采購、項目招標過程中的暗箱操作。
從污水設施的生命周期來看，設施的建造只需要短則數月、長則幾年的時間，而后期運營卻需要持續十幾年甚至幾十年，治理污染、凈化水質的好與壞主要取決于污水處理廠的后期運營。采用DBO模式可以實現產權主體與運營主體的分離、投資與建設環節的分離，同時也有利于污染責任與治污責任的轉移和分離，從而提高了建設和運營的效率，更有利于項目長期保持服務質量和運營效率。
挑戰傳統模式
既然DBO模式有諸多優點，為什么在中國市政基礎設施領域開展的實際項目卻是鳳毛麟角呢？
“這主要是因為現階段，政府更多地希望通過BOT等方式引入社會資本建設基礎設施，需要引入的是投資”，傅濤說。
目前很多地方政府在市政基礎設施領域引入市場機制的主要動機是為了吸引社會投資，而DBO雖然引入了市場機制，但對于地方政府來說還是要自己出錢建設設施。一旦不能實現獲得資金的目的，那么政府寧可選擇不引入市場機制，而讓原來的國有市政企業來運營。因此，地方政府對推行DBO模式的興趣并不大。
在BOT時代，核心競爭力就是誰的融資成本低、誰能融到更多的資金。很多基礎設施項目受制于項目方的資金規模和融資能力，因而規模較小。DBO則不同，在污水處理行業，作為提供環境服務的企業，需要考量的是其設計、技術和運營能力。
而之所以DBO模式能在天津率先使用，也是因為是世行貸款項目，市政府并沒有直接出資，加之世行要求采用市場機制建設和運營，不要求國有企業運營，DBO才得以應用。
在發達國家，由于政府并不缺乏資金，更注重的是運營效率，因此更愿意采用DBO模式。
在國際上，很多市政設施都是政府投資的，一旦確定政府投資，同時又有政府和公眾監管機構追求效率的時候，必然采取DBO模式。
“當然，由于DBO模式適用于新建項目，而發達國家多數地方已建好的基礎設施足以滿足城市需要，新建項目較少，因而DBO模式在發達國家和地區的市政領域并不是很多，多為工業企業所采用”，喬蓬解釋說，政府在建好基礎設施后，公開招標選擇運營者，這樣就形成另一個新興市場即“O&M”市場。
對于中國內地來說，由于城市化進程加快，城市人口增加，對于市政基礎設施的需求也隨之增加，需要大規模開展市政項目建設，“很多新建項目都可以采用DBO模式”，喬蓬說。
由于企業不需承擔投資責任，因此競爭產生的服務價格低；政府監管的核心在于準入環節的企業選擇，不用進行過程的經濟監管，因此監管十分簡單。面對中國目前污水領域大量的國債投資項目，DBO模式無疑是最佳選擇。另外，他認為，如果能夠讓政府有足夠暢通的融資渠道，也將有助于這種模式的推行。
此外，由于DBO要求責任方需同時具有設計、建設和運營3大類別的經驗和技術，而在現行行業準入標準下，目前很難有一個企業同時具備運行、設計、建設資質，因而也較難選擇項目實施者。
在城市水業領域，目前大部分地方政府建設資金的短缺將決定資本在一定時間內仍然是市場的主角，而BOT、TOT模式仍將發揮一定的作用。
同時在大型城市，一些傳統的水務運營企業如北京排水集團、上海排水公司等都是非常專業的運營公司，也給DBO的推行帶來一定難度。因此，北京市政工程設計研究院副院長張韻建議，在中小城市推行DBO更為可行。
“其實，公用事業領域并不適合大規模引入社會資本，而只適合在運營環節引入社會主體”，傅濤說。而現有的水務企業更擅長的是提供環境服務，屬于服務業范疇，而不是作為投資公司開展投融資。
環境服務業本質由社會運營者，為政府、企業、公眾和社會提供一種專業化的服務。因此，不以投資為核心的DBO模式是環境服務企業參與市政項目的理想模式，它實現了投資環節和運營環節的分離，可以更好地發揮企業的運營能力。
在傅濤看來，《落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出DBO的目的就是希望政府來投資，或是讓污染者即工業企業來投資，環境服務企業負責運營，DBO則把這3個環節聯系起來，專業的公司來做專業的事情。
隨著政府投資體制的理順，隨著地方政府特別是沿海地區政府對引入資金的認識到位，很多地方政府已經意識到城市公用事業市場化改革并不應重視投資而忽視服務質量和效率，改革的中心和目標也不應是投資而應該是服務和效率。這樣一來，水務改革可以為更多有實力的國內企業提供機會，讓它們能夠在整個產業鏈上發揮作用，提供服務，而不是單純依靠資本的拉動。
可喜的是，在一些沿海地區，已經有市政府脫離融資層面，而開始追求效率，逐漸接受DBO模式。喬蓬提醒到，由于DBO在中國并沒有相關的法律法規，因此雙方在簽定DBO合同時必須詳盡地規定責任和義務。
什么是DBO？
DBO（Design-Build-Operate），指的是承包商設計并建設一個公共設施或基礎設施，并且負責運營該設施，滿足在工程使用期間公共部門的運作要求。承包商負責設施的維修保養以及更換在合同期內已經超過其使用期的資產，在該合同期滿后，資產所有權移交回公共部門。
DBO模式具有責任主體比較單一、優化項目的全壽命周期成本等優勢，特別是對于項目方或責任方來說，不存在融資風險。因此，DBO模式是許多發達國家多年來普遍采用的一種主流模式，其身影遍布污水處理、供水工程、海水淡化等多個領域的模式，但是在中國市政基礎設施領域卻鮮有個案。
業內人士表示，當前中國工業廢水和市政污水處理領域都具有DBO適用基礎，如果能夠解決資金的來源，實現投資主體和服務主體的分離，DBO模式是值得嘗試和推廣的污水處理模式。
DBO對中國還是新生事物
——對話得利滿中國區總經理王博浩（Eric VAN DEN BERGHE)
得利滿公司在許多國家實施了很多DBO項目，具有豐富的經驗，其全球年營業收入為10億歐元，在中國達到5億元人民幣。
2007年12月9日，得利滿與阿聯酋棕櫚島水務公司簽訂了總價值達8億美元的DBO合同。這是得利滿歷史上獲得的最大金額合同。
該合同將為阿聯酋迪拜的朱美拉（Jumeirah）高爾夫球莊園房地產開發項目設計、建造和運營一個污水處理及回用工程，并提供為期10年的運行服務。同時合同還包括安裝、運行一個橫跨近40公里的水網系統，用于連接污水、分配出水。項目由棕櫚島水務公司進行開發，并由澳大利亞MacQuarie銀行進行資金援助及項目執行監督。
此污水處理廠處理能力為22萬立方米/天，預計服務人口90萬人。該污水處理和回用水廠采用了當今最先進的污水和污泥處理技術，污水處理采用MBR膜生物反應工藝（建成后將是世界上最大的MBR污水處理廠），其優質的出水能滿足景觀用水的需求； 污泥處理采用得利滿專利的加強消化系統（Cambi）及最節能的組合式Innodry污泥干化工藝；污泥減量達到70%；消化產生的沼氣用于水廠運行。
記者：DBO什么時間在國際上興起，在哪些項目上興起？
王博浩：DBO模式十幾年前就有應用。例如在印度，一些國際金融組織如世行和亞行給一些缺乏資金的政府和用戶提供資金時，發現存在兩個問題。
一是用戶不知道如何運行處理設施，因此造成運營管理上的不善。若干年后，設施老化，整個基礎設施投資宣告失敗，造成投資浪費。
二是在建設設施時，為了追求資金的使用效率，往往采取低價競標，以犧牲質量為代價，造成建設的設施無法持續、穩定、長效運營。
為解決這一弊端，世行提出DBO模式，要求中標方不僅要負責設計，還要負責建設和運營。這既是對不懂如何管理、運營企業的一個促進和推動，同時也要求中標商要把足夠的注意力轉移到質量上來，并保證項目長期運營。
近年來，在澳大利亞和中東地區可以看到，用戶自己投資、不需要其他人投資建設一個項目時，如果項目本身技術含量比較高，或是設計、運營和管理比較復雜，如海水淡化項目、污水回用項目，業主缺乏相應的技術或是對技術沒有足夠的認識和信心時，會把責任轉嫁給項目方，有時就把整個項目的設計、建設和運營都委托給責任主體方。
DBO真正能給用戶帶來益處，更多地是依靠那些有能力的公司和責任主體，它對某一行業有深刻的理解，有自主的技術，有比較強的工程管理能力和運行管理經驗，甚至隊伍。把以上幾個因素組合在一起，才會給用戶帶來更大的價值。其優點是節省時間，縮短工期，全流程控制，上下游無縫結合，經濟性比較好。
記者：DBO是否就是“D+B+O”？
王博浩：DBO不能簡單地理解為算術的加和，你做D，我做B，他做O，3個人聯合起來一起做DBO，這是DBO模式在實踐中需要注意的一個問題。按中國目前的基礎設施建設模式，D、B、O 3方各是獨立法人，責任界限、風險、利益是分割的，因而也就各自只考慮自身的利益和得失。在中國，在多年摸索和實踐出來的基礎設施建設程序里，各環節是分開的，責任是分割的，不能保證綜合效益最大。
而DBO則是一個團隊來做所有事情，要考慮的是整體利益，同時還要保證投標有足夠的競爭力，所以必須把每個環節同時做好。
記者：DBO模式適用于哪些領域？
王博浩：DBO既可以應用于市政基礎設施，也可用于一個私人的投資項目，包括公路、隧道、橋梁、輕軌、軌道交通、垃圾處理，甚至機場、碼頭、液化氣轉運站等。當然污水處理廠和水廠是用得最多的。
事實上，因為工業領域追求的是效率，一切提高效率的技術和業務模式、新生事物都能接受，因而DBO項目也多在工業領域采用。這樣一來，工業企業可以專注于其核心業務，而將很多大公輔（大型公用輔助類）設施，如水、電、氣、空分、制氧等分離出去。此外，一些比較復雜的技術，如海水淡化、膜法處理、污泥焚燒等，也是實現DBO模式的適宜領域。
記者：DBO在全世界也就十幾年時間，為何在中國難以普遍應用？
王博浩：從實踐上來說，對用戶來說都是好處，百利而無一害。在中國，DBO還是一個新生事物，由于實踐和經驗都較缺乏，加之實施過程比較復雜，因此，投標者不知如何投標，招標者不知如何招標，評標者不知如何評標。DBO確實是一個同時兼顧資金使用效率以及項目質量的好模式。相信中國市場一定會接受DBO這一先進模式。
記者：對政府方面來說，有哪些風險？
王博浩：有融資風險、財務風險以及通貨膨脹的風險，如電價上漲了，政府要給予運營商補貼。同時，還有對項目規模的預期風險，如建污水處理廠，到時候沒有這么多污水可處理；建供水廠，建起來用不了這么多水。由于當初預期過高而空閑的設施即盈余規模的處理，需要政府給出擔保。為避免規模過大，政府在規劃時就要考慮人口和商業規劃。
但DBO和BOT相比，業主因此承擔的風險要小得多。在BOT模式中，如建一個10萬噸的自來水廠，合同中約定必須完全付費，即便你使用不了這么多的水量也必須付出10萬噸水的費用。而DBO風險形式則不同，用5萬噸的話，只需要付運營方5萬噸的費用，不用為未發生的消費買單。
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