小城鎮環境基礎設施：資金來源需多腿走路
“污水靠蒸發，垃圾靠風刮。”住房與城鄉建設部政策研究中心副主任秦虹還記得當初到西部小城鎮調研的情景。
而一項名為ＦＴＥＩ的項目正通過自己的方式為改變西部小城鎮的環境基礎設施貢獻著自己的力量，這就是由住房和城鄉建設部科學技術司和村鎮建設辦公室聯合開展的中荷政府合作的“中國西部小城鎮環境基礎設施經濟適用技術及示范項目”。“示范項目將逐步進入到可持續運營和成果產出期，示范效應將逐步顯現。”云南省建設廳康向萍副巡視員對記者說。
５０萬居民的安全飲用水得保障
“生態環境日趨惡化，與小城鎮基礎設施短缺有關。加強小城鎮環境基礎設施建設是中國旅游型小城鎮可持續發展的必由之路。”麗江市玉龍縣木根副縣長表示，近幾年麗江發展飛速，旅游帶動了當地經濟增長，但如織的游人也帶來了許多負面的問題，比如垃圾污染，污水污染等。
麗江污水處理廠建成并正式投入運營后情況發生了變化。麗江污水處理廠于２００３年底列入ＦＴＥＩ項目，２００７年２月１日完成了土建及設備安裝工作，經過６個多月的試運行，于２００７年８月通過了最終竣工驗收，現已投入正式運行。項目設計處理污水能力為１萬噸／天，投入運行后麗江市的污水處理能力提高到３萬噸／天，可以處理麗江市９０％以上的污水。
麗江污水處理廠是ＦＴＥＩ項目中第一個投入正式運行的示范工程。ＦＴＥＩ項目為中國和荷蘭兩國政府在中國西部小城鎮環境基礎設施建設領域開展的一次重要雙邊國際合作項目。項目旨在推進中國小城鎮環境基礎設施建設的市場化進程，改善環境，減少貧困，實現小城鎮社會經濟的可持續發展。
該項目實施和管理由住房和城鄉建設部負責，荷蘭駐華大使館提供發展援助資金１５００萬歐元，中方投入約２４５０萬歐元。項目自２００３年正式啟動至今歷時５年，在四川、云南、重慶、貴州等省市選定了１１個小城鎮進行示范工程。
ＦＴＥＩ項目的實施將直接解決５０萬城鎮居民的污水和垃圾污染、安全飲用水供應的問題，使示范地的約１３萬貧困人口在不增加負擔的前提下，直接從中受益。
環境基礎設施發展迅速但仍顯不足
“十五”時期是我國環境基礎設施發展速度最快、成效最顯著的時期，這一時期，城市基礎設施建設固定資產投資的年平均增長率高達２４％， ２００４年全國城市污水處理能力比１９９５年提高了５．８倍。 住房與城鄉建設部政策研究中心副主任秦虹說，過去人們對城市建設的評價是“臟亂差”，而現在是“天藍了，水清了，地綠了，燈亮了”，“城市變化的背后是城市建設投融資體制的變化。”
“２００４年，我國城建資金來源主要來自四大支撐——國內貸款占３０％，土地出讓等收入占３０％，財政資金占１５％，企業投資占２０％。而這些城建資金的主要投向是道路橋梁建設占４４％，市容環境衛生和排水建設占９％，真正用于環境基礎設施建設的比例還是比較小，垃圾無害化處理水平還比較低。”
秦虹提出，必須拓展環境基礎設施建設的融資渠道，建立以政府為主導、使用者付費的投資體制，對不同類型的小城鎮，應結合本地資源環境特點采取不同措施加大投資力度，切實加強西部小城鎮的環境基礎設施建設。
“對環境基礎設施建設和管理的重視還是不夠，或者還是存在這樣或那樣的問題。”中國城市規劃院高級工程師姜立暉說。住房與城鄉建設部的調研顯示，很多西部小城鎮都沒有污水處理設施和垃圾處理設施，西部縣城的污水處理率是東部縣城的５０％，垃圾處理率僅為東部的１３％。據了解，我國西部有７５００個小城鎮，約占全國的１／３，居住人口有５５００萬人，占全國小城鎮人口的２６％。
住房與城鄉建設部科技司巡視員武涌分析說：“西部小城鎮發展存在著一些障礙，但主要原因是經濟實力不強，基礎設施投入不足，缺乏經濟適用的技術。” 而ＦＴＥＩ項目建設的自來水廠、污水處理廠、垃圾處理場等全部在我國西南地區三省市１１個小城鎮。
為國家制定相關政策提供參考
小城鎮可持續發展一定要與環境基礎設施緊密結合，然而相對脆弱的西部小城鎮環境基礎設施的發展更是需要尋找可持續發展的著力點。“西部小城鎮搞環境設施建設，缺資金、缺技術、缺人才，荷蘭在環境基礎設施建設方面有先進、成熟的技術，我們就是要向人家學習這些。”武涌介紹說。“ＦＴＥＩ項目充分吸納了我們自己的先進技術，而不是全部從荷蘭進口設備，這樣既經濟又適用。”武涌介紹說：“項目檢驗測試的標準之一就是，與傳統技術相比，能否實現節約投資１０％～１５％，節約運行費用２０％左右，而且操作管理方便。”武涌說，西南的示范項目還有一個標準，就是能否實現節地３０％。
“ＦＴＥＩ項目最重要的是把先進的技術、理念引入西部，提高西部小城鎮環境基礎設施建設、運營管理的能力。”除了資金、技術方面的投入，ＦＴＥＩ項目還著力于培訓西部的人才。截至目前，已有約１５０人次通過項目臨時機構直接參與到項目管理工作中，約７０人次赴荷蘭、６００多人次赴中國東部地區進行環境基礎設施管理、技術、融資、政策方面的培訓考察。
“我們將對獲得的成果進行檢驗、測試和推廣，制定完善引入競爭機制的相關政策。”ＦＴＥＩ項目辦公室主任姚培說，希望ＦＴＥＩ項目示范效應能在各方的努力下充分發揮出來。“為國家制定西部小城鎮環境基礎設施發展的相關政策提供參考。”武涌說，“意義不僅僅在于建這１１個工程，而是‘示范’和‘推廣’，特別在中西部地區的擴散推廣。”
“我們開展西部小城鎮環境基礎設施經濟適用技術及示范項目的最終目的就是要促進當地社會經濟的可持續發展，我們要從麗江、香格里拉、賓川這三個項目的五年經歷中總結出經驗和教訓，把我們的成果全面推廣出去，讓ＦＴＥＩ的示范效應在云南開花結果。” 云南省建設廳康向萍副巡視員強調。
據了解，云南已經把小城鎮環境基礎設施建設納入到“十一五”規劃中，省政府計劃要在所有的縣級城鎮中建設污水處理設施和垃圾處理設施。
財政投入和收費都需要
武涌說：“ＦＴＥＩ今后的關鍵就是可持續性運行，使項目真正發揮它的作用。”要實現可持續性運行的目標，首先要解決的是能力建設問題。該項目在建設、設計過程中已經充分考慮到能力建設問題，如連接管網、通道、技術和人力資源培訓等。
其次是資金能力問題。資金是最關鍵的，也是最困難的。以馬爾康為例，它一年的垃圾處理的運行費大體上需要２００萬元，按國家規定的開征垃圾處理費來解決，大概開征垃圾處理費以后，一年就差不多有１０萬元的缺口。“給水排水、垃圾處理是公共產品，是政府的職責，特別是地方政府的職責。同時，給水排水、垃圾處理等也是有償公共產品、有償公共服務，應該收費。所以，維持運行的資金應采取‘財政＋收費’的模式。”武涌說。
資金是貧困地區最大問題，地方財政困難，收費標準可能難以滿足運行需要。因此，專家們認為，在這類地區應建立靈活財政機制與制度。
中西部地區旅游資源豐富，像這樣的地方確實外來的游客特別多，但也對當地的旅游資源造成了一定的污染。以九寨溝為例，九寨溝主要是外面來旅游的，當地漳扎鎮的人不多。為此，項目在討論它的污水處理費征收方案時就提出在收九寨溝門票時，附加一個費用或代收的方式來解決污水處理的收費問題。
在小城鎮環境基礎設施領域如何引入競爭機制及經營模式也是ＦＴＥＩ５年來不斷探討的問題，在這方面也取得了一些成效。
“公共基礎設施雖然是公共所有，政府負責建設，經營可采取一定程度的市場化、產業化的模式，外包、委托經營等都是可以參考的模式。”武涌介紹說。
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