排污權交易太湖試點 存在實踐難題
全國重點湖泊主要水污染物排污權有償使用試點率先在太湖正式實施。
8月14日，財政部、環保部和江蘇省政府聯合在無錫市舉行太湖流域主要水污染物排污權有償使用和交易試點啟動儀式。
此次水污染物排污有償使用選定的范圍是影響水質的關鍵性污染物化學需氧量COD。包括無錫藍星石油化工有限責任公司等在內的沿太湖的蘇州、無錫、常州、南京、鎮江5家排污企業當場與沿湖5市環保局簽訂了申購合同。
太湖治理邁出的這一步得益于江蘇、浙江等地在排污權交易方面多年的探索。
本報記者還獲悉，今年5月環保部專家專程對江蘇浙江兩地排污權交易情況進行了專題調研。調研報告指出，兩地在創新環保機制、開展排污權交易方面積累了寶貴經驗，但推廣該項經濟環保政策，還需要在進行企業排污權核定、激活交易市場、法律法規制定等諸多方面進一步完善。
太湖排污首次“有償使用”
從2009年開始，排向太湖的污水將告別“免費時代”。
14日，太湖周邊5家企業將以每噸化學需氧量指標4500元的價格(首批申購執行80％優惠價)，購買了共計817噸的化學需氧量排污指標的申購合同，由此向當地財政部門支付295萬元的有償使用金。
今后依此購買標準，太湖流域的200多家重點排污企業將通過有償方式獲得COD的排放權。
“這表明排污初始權是有償分配，而不是無償。”環保部“排污權交易研究課題組”組長、環保部環境規劃院副總工楊金田對記者分析，這種“有償使用”表明太湖流域水污染排污形成了一級市場，如果企業把沒有用完的指標再賣出，那么排污權交易完整的鏈條就形成了。
近些年，太湖、巢湖等重點湖泊藍藻事件頻發。在此背景下，江蘇加快了探索太湖排污權交易的步伐。
去年11月，江蘇向財政部、環保部提出了開展太湖流域排污權有償使用和交易試點的申請，當年12月獲得批準。按照國家財政部和環保部的要求，江蘇制訂了具體的試點方案，
包括《太湖流域主要水污染物排放指標有償使用試點方案》(以下簡稱《試點方案》)和《太湖流域主要水污染物排放指標有償使用收費辦法》。
《試點方案》提出的時間表是，2008年在江蘇省太湖流域率先開展化學需氧量(COD)排污權初始有償出讓，即嘗試建立排污權一級市場；2009年在太湖流域適時推進氨氮、總磷排污權有償使用試點；2008年－2010年逐步建成排污權動態數字交易平臺，即建立排污權交易平臺，也就是企業與企業之間的交易市場。
相比其他地方排污權交易運作方式，太湖排污交易試點的另一個特點是，突破了行政區域限制。
如此次太湖流域排污權有償使用和交易試點，范圍鎖定在，太湖流域蘇、錫、常3市的全部行政區域和南京、鎮江市部分行政區域。
排污權實踐難題
從理論上，排污權交易制度能克服現行排污收費制度的缺陷，形成經濟激勵政策。但實際操作上還有諸多難點需要解決。
今年5月，環保部專家專程對江蘇和浙江兩省“排污交易的進展情況和遇到的困難問題”進行了專題調研，為全國大范圍開展排污權交易做準備。
記者拿到的該調研報告顯示，兩省在實踐中取得了初步成果，積累了經驗。但實踐中也面臨著各種困難，需要進一步解決。
比如兩地實踐中表明，如何確定區域排污權總量，是比較難的問題。因為區域排污總量是制定企業排污權分配額度的基礎。
從環境理論上看，排污總量要依據區域環境容量、污染物排放現狀，并結合上級政府下達的污染物排放總量控制、削減指標和經濟社會發展計劃等因素綜合考慮來確定。
但“實際上，大部分都是避開總量問題來實施排污交易的。”調研報告指出，少數地方則根據國家、省以及地方的污染物總量控制計劃或目標來確定某一階段的排污權總量，甚至與排污總量控制計劃脫鉤。
“這種情況易導致區域排污總量得不到控制，區域環境質量惡化。”調研組專家對記者分析，排污交易與環境改善沒有“對接”上。
這一問題在太湖排污交易實踐中同樣存在。
“依據目標總量比較簡單，難以實現太湖環境治理的最終目標。”江蘇省環保廳污控處官員朱枚表示。如果是依目標總量來核定太湖排污總量，也就是根據“十一五”削減目標來定地區排污總量，再分配到企業。但太湖流域水環境質量指標大部分不達標，以此標準制定總量達不到太湖環保目的。
朱枚認為，合理的依據應該是水環境容量。但目前太湖水環境容量到底如何？還需要進一步研究。
除此，初始排污權如何分配才能確保公平公正，也是排污權制度能否成功的另一個關鍵。
環保部調研報告發現，在初始排污權的分配上，試點地區對現有企業和新建企業是分別對待的。如有些地方，現狀企業初始排污權大部分是無償分配的，而新建的企業基本上是有償獲取。
“這種分配方式不能體現公平公正的原則。”報告指出，這就導致了部分污染嚴重、對環境損害大的現有企業，用相對較低的成本占有了大量的排污權指標；而一些污染輕、效益好的企業反而需要較高的成本才能購買到排污權，難以實現排污權在各企業間的有效分配。
分配方式的不完善也是導致排污交易不公平的重要因素。
如以江蘇省火電行業排污交易為例，火電機組二氧化硫排放指標的分配采取績效分配方法，而績效按照《火電廠大氣污染物排放標準GB13223-2003》規定的時段進行核定，這就造成績效值第I階段機組>第II時段機組>第III時段機組的情況的出現，第III時段機組在排污權的初始分配上處于劣勢。
“在經受實踐的考驗后，各時段的績效值有待進一步核定。”報告建議。
另外，調研組還發現，有些地方的排污權有償使用沒有時間限制，排污權一次購買，可終生排污，這就剝奪了他人公平競爭的權利。
如何激活二級交易市場
相比總量核定、企業排污權初始分配等難點，怎樣使得排污權真正“交易”起來，則是該制度落實的更大挑戰。
“市場發育緩慢，企業對排污權交易反應冷淡。”調研報告稱。
盡管江蘇和浙江在排污權交易方面已經進行了5年左右探索，但交易市場并未呈現出活躍氣氛。
“有富有指標的電廠多存在‘惜售’心理。”報告指出，市場不活躍的原因主要有：一是富余指標電廠考慮本企業未來的發展，選擇指標留給本廠擴建新機組。
二是地方政府對排污權交易不理解，尤其是跨區交易。如買方政府認為，大量資金購買了排污權，本地排放總量增加。出售方政府則認為，指標就是GDP，有排放指標余量，就有了建設新項目的空間，因而跨區交易較難。
“從目前案例看，排放權交易供需兩方之間多數是通過環保行政機構來牽線的，通過中介機構或市場來獲取供需信息的案例很少。”多次參與國內排污權交易課題的專家、美國環保協會中國項目主任張建宇分析，排放權交易這樣的市場手段對市場的要求很高，企業要有很強的靈活與自主性。
環保部調研報告也指出，從交易市場來看，目前主要是政府和排污者之間的交易，建立了一級市場。而真正運用市場機制實現排污權在社會范圍內的優化配置，就必須實現排污者之間的交易，建立二級市場。
“太湖流域試點要研究如何避免這種有場無市情況長期出現。”朱枚稱，如果沒有大批的企業間交易行為，就不可能實現環境資源的優化配置，這項制度就可能變相為新的排污收費了。
而要激活二級交易市場，即企業對企業進行排污權交易，“對排污權交易的監督管理機構提出了更高的要求。”調研報告稱。
“排放權交易的至少要滿足四個實施條件。”張建宇表示，即總量控制、指標分配、排污監督、違法處罰。無論哪個處理不好都會影響制度實施，包括監管。
如中國現行政策對在線連續監測系統(CEMS)還沒有一個統一的政策規定，各地差別很大。如此監測不嚴的一個直接后果是，執法依據不足，執法不嚴。執法不嚴格意味著超標或超總量得不到有效的控制，致使整個排放權交易的意愿不高、動力不足。
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