“向污染宣戰”：成長中的民間環保NGO
“向污染宣戰”，這是今天“6˙5”世界環境日中國的主題。在藍天越來越少、霧霾天越來越多的中國，“向污染宣戰”的寓意不言而喻：治理污染已成為中國政府和民眾共同打響的一場攻堅戰。
在這場全民皆“兵”的戰役里，有一支隊伍異軍突起，發展迅猛，從世界潮流來看，他們勢將發揮更大的作用，成為“向污染宣戰”一支重要力量。他們有一個響亮的名字，那就是以促進環境保護和環境改善為宗旨、不以營利為目的的非政府組織，即環保NGO。
但鮮為人知的是，這些影響力日益壯大的環保NGO，尤其是民間環保NGO大多勢單力薄，深陷合法身份缺失、資金周轉緊張等困境。如何讓中國土生土長的草根NGO獲得更大的生存發展空間仍是一個亟待破解的命題。
環保NGO在行動
環保NGO可以說是中國“向污染宣戰”的最早踐行者。
經歷了高歌猛進的前20年改革開放之后，一些有志之士率先意識到這種粗放發展模式對環境所帶來的危害以及環境保護等問題，決心和一些志同道合者傾其全力做環保工作。20世紀90年代中期，自然之友、地球村、綠家園等一批由民間自發組成的環保民間組織相繼成立。
以自然之友為例，自然之友是一家于1994年注冊、2010在北京市朝陽區登記的中國民間環境保護組織，由梁啟超之孫梁從誡發起創立，其初衷是致力于推動公眾參與環境保護，其使命是“建設公眾參與環境保護的平臺，讓環境保護的意識深入人心并轉化成自覺的行動”。
自此環保NGO這個舶來品開始在中國扎根，并成長為發展最快、數量最多的非政府組織。最新數據顯示，截至2012年底，全國生態環境類社會團體已有6816個，生態環境類民辦非企業單位1065個，環保民間組織共計7881個。
38.8%，這是環保NGO從2007年到2012年5年內平均的增長率。組織數量在增多，成員隊伍在壯大，其影響力也呈幾何增長：從藏羚羊保護、首鋼的搬遷再到怒江水電、松花江水利等一系列重大水利工程的動工、延遲甚至停工，這一系列重大環保事件無不被深深打上環保NGO的烙印。
著名的教育學者楊東平就曾坦言，比起推動教育改革的工作，這十余年環保NGO產生的現實影響是明顯的。
環保NGO在國家環境保護發展中所起到的不可替代的積極作用，特別是在重大環保事件中以及對政府、企業違法問題的監督上所展現出的不屈不撓的精神，備受肯定和關注。環保NGO漸漸得到中國民眾的認可，被認為是公眾參與環境保護的一種有效的形式。
據業內人士分析，環保NGO成立初期主要通過輿論來影響政府決策和民眾的認知。比如2000年針對都江堰楊柳湖危害生態的水利工程，短短兩個月內曾出現了180篇新聞報道，在巨大的輿論壓力下，工程隨后被時任四川省委書記的張學忠叫停。
進入21世紀第二個十年，與時俱進，法律漸成為環保NGO監督政府、企業和個人的重要利器，而這種形式也得到了決策層的認可，并以法律的形式給予了授權。
4月24日，全國人大常委會通過了有史上最嚴格之稱的環保法修訂案。將于2015年1月1日實施的新環保法，首次確立賦予“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織”以公益訴訟主體資格。
部分環保組織被賦予提起公益訴訟的主體資格，被業內人士認為是新環保法最大的亮點之一，被解讀為中國環保NGO春天來臨的標志。
法律需有效執行
據統計，符合新環保法規定資格的社會組織約有300家左右。“大概有這么多，每個地方都有一些符合資質的組織。”接受《中國產經新聞》記者采訪的自然之友公眾參與項目協調員葛楓說。
“按照法律規定的條件大致梳理了一下，我們發現北京市符合這個條件的環保組織更多是協會、學會。”葛楓接著分析，他們更多是從事環境領域某個方面的研究工作，像環境誘變劑學會、環境科學學會等。他們在科研方面的能力比較強，但在環境法律方面相對弱一些，他們以前的工作也很少涉足這塊。
“首先他們是否有提起公益訴訟的能力，另外就是他們是否有這樣的意愿，這是非常重要的。”葛楓說。
作為目前少數正在從事環境公益訴訟實踐的草根環保組織之一、我國唯一一家公益訴訟成功立案的草根民間組織——自然之友顯然在環保公益訴訟方面具有相當的發言權。
據葛楓介紹，自然之友從2005年就開始推動公益訴訟的立法，當年梁從誡先生就提交了一個建立環境公益訴訟的政協提案，從此他們一直在實踐和立法兩個領域來推動公益訴訟工作。
根據他們多年的經驗，葛楓表示，有些簡單的環保公益訴訟請求還是具有很大操作性的，比如停止侵害這樣的訴訟請求就相對簡單一些。有一項排污行為正在進行，環保NGO可以起訴它，讓他們停止污染，切斷污染源，提起這樣一項公益訴訟的成本并不是很高，很多環保組織都可以做到。
但要涉及到損害賠償就會比較復雜，據葛楓透露，這也是他們于2011年立案的公益訴訟案件至今尚未結案的原因之一。“我們在公益訴訟中加入了一項環境損害賠償的訴訟請求，法院要求我們對環境損害進行鑒定，到底造成了多少損失?目前開展這項工作還是有難題的：一是進行環境損害鑒定的機構非常少，有能力又有資質的非常少;二是進行環境損害簽訂的資金非常昂貴，要上百萬。”
這似乎也意味著，提起環保公益訴訟這把利器并非任一家環保NGO皆可勝任，只有勇于擔當、有能力者方可勝任。但在訴訟過程中所經歷的磨難顯然并沒有嚇退這些環保斗士。
葛楓說：“既然已成功立案，那我們就要堅持下去，這個案子在某種程度上也是鍛煉了我們的團隊，對我們而言更是一筆寶貴的經驗和財富，不會讓我們停止不前，相反會鼓舞我們前進。”
葛楓同時還表示：“如果其他組織需要我們提供幫助，我們非常愿意。這么多年我們積累了一些經驗，和一些公益律師、環境法律學者、環境科學領域的專家建立了聯系，還有專業的團隊以及網絡平臺等，這些都可以給大家提供支持。總之希望新環保法中的這項制度能夠有效地執行下去，如果不能執行下去就是一條死法，只有有效地執行下去才能活起來。”
困境及其出路
可以預計的是，面對上百萬的環境損害鑒定資金，將來“撓頭”的不僅是自然之友一家，它也將成為眾多NGO提起環保公益訴訟的攔路虎。
葛楓坦言：“資金肯定是個難題，做司法鑒定、環境損害鑒定的話，需要一筆很大的資金，我們先要去籌集這筆錢，目前我們還沒有這樣一筆資金來支持這個鑒定。”
上百萬資金尚且讓自然之友捉襟見肘，更不要提其他環保NGO。據經常和各地環保組織打交道的葛楓透露，資金是地方環保組織面臨的多個困境之一。“地方環保組織不像大城市的環保組織，他們的資金來源比較少，人員也比較缺乏。”
葛楓表示，自然之友目前還沒有資格去籌款，他們資金一般來自于基金會對項目的支持。“我們和企業的合作不是很多，因為很多企業都要冠名權，我們一般不接受這樣的形式。目前也會和一些企業合作，但都比較小額，我們非常珍惜自然之友的品牌。”
其實，提起環保公益訴訟將遭遇資金困境的背后更多折射出的是環保NGO的生存困境。
雖然自然之友是否將具有環保公益訴訟的資格目前還不確定，但可以明確的是已經有大量的草根NGO被新環保法拒之門外。統計顯示，符合公益訴訟主體資格的環保NGO僅占環保NGO總數的5%。
大量環保NGO處于灰色地帶，面對著合法身份的缺失，這是中國民間環保NGO尷尬的生存現狀。這與目前我國所實施的雙重管理制度有關：任何一個NGO要想在民政部門登記，必須先找到一家與它業務相連的政府部門來做它的業務主管單位，也就是通常所說的掛靠單位。這項規定使得任何一家NGO的登記注冊過程都非常困難。
“因為任何一個政府部門都沒有義務做NGO的業務主管單位，而要是成為NGO的主管單位，就要為此承擔相當大的責任，所以誰都不愿意。”有業內人士曾如是說。
知道這個過程的艱辛，很多民間環保NGO主動選擇了放棄，而申請了工商執照。合法身份的缺失又進一步限制了他們的發展，比如對外聯系工作難、籌集資金難等等，就像進入了惡性循環。
總的來看，接受媒體記者采訪的清華NGO研究所副所長賈西津評價，目前中國草根NGO的組織大多較小，能力也不是很強，能在一些領域起到核心作用的組織很少。
環保NGO勢單力薄的主因不僅在于注冊制，還存在多種因素，比如市場競爭秩序。
學者一般認為國內環保NGO存在兩種形式：一種是自上而下的環保NGO，他們大多具有政府背景，且有合法的法律地位;另一種則是自下而上的環保NGO，人們習慣將其稱之為草根NGO或民間環保NGO。前者多具有官辦性和民間性雙重屬性，工作人員有編制，享受著公務員的待遇，資金來源于政府財政。
在賈西津看來，這本身就是最大的不公平，就比如在市場經濟的條件下，政府給某個企業政策和補貼，這個企業可能很容易賺錢，對單個組織自身而言，它們有政府的背書，在資源等方面具有天然競爭優勢，但對整個市場經濟卻是個破壞，這是比較負面的政策，對公益市場也一樣。
“借助財政和公共政策為某些組織背書不符合公益市場競爭規律，破壞了整個公益市場的公平性。”賈西津接著說，政府接下來就要破除這種特權政策，特別是通過行政途徑為NGO募款、通過行政手段來為某個NGO舉辦活動等，這種行為必須要退出。
賈西津認為，“NGO本來就應該是民間自發發起組織的，是自下而上的。所謂的自上而下、官辦NGO只是中國的一個特色，是中國體制轉型過程中出現的一個過渡組織形式。”但從長遠而言，這些NGO將不得不進行轉型，逐步適應公益市場，如果不能適應，就應該被淘汰，像國企改制一樣。
我國政府早在20世紀90年代初就提出了“政社分設”的思路和社團“三自方針”，去年的十八屆三中全會再次提出政府要創新社會治理方式，把適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔。
業內人士認為，這勢必給民間環保NGO帶來前所未有的機遇與挑戰。
“社會自治是一個必然的趨勢，沒有任何一個國家可以靠政府來履行全部的社會職責。”賈西津說，這個說不上信心不信心的問題，如果不這樣走的話，那就不可能真正實現轉型，更不可能轉型成功。
對于如何推動民間環保NGO的發展，賈西津建議，關鍵是能否營造一個公平的公益市場環境。最大的扶持是政府撤出公益市場。就像政府撤出經濟市場一樣，政府還要撤出公益，然后開放結社和募款的資質，讓市場具有更大的開放性。
賈西津認為，中國民間環保NGO要想擁有突破性的發展，一定是和政治制度、政府改革、社會轉型這些大制度變化相關的，沒有這種大制度變化的話，其他都是一些積累性的變化。從趨勢來看，草根公益市場環境是逐漸開放的，但目前這個步驟還是太緩慢。
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