長三角“治氣”嘗試區域立法協作
每到5、6月麥收季，南京市高淳區農民老黃總是要對著收下來的兩千多斤秸稈發愁：燒還是不燒，這是個問題。從去年起，江蘇已在全省推行秸稈禁燒，向農民宣傳秸稈回收利用的綜合價值，并給予一定的回收補貼。
但老黃算了一筆賬，秸稈回收價每斤8分錢，一畝地產生秸稈500斤左右，能賣出40塊錢，加上財政補貼每畝10多元，不過這些收益仍然抵不上農忙時節請一個收集工的支出，把這些秸稈收集上來，每畝至少60元。對于70多歲的老黃來說，燒不僅經濟實惠，燒剩下的秸稈灰也一直被認為是很好的肥料。
但是，秸稈焚燒造成的大氣污染也成為江蘇乃至長三角的一大心病。秸稈禁燒年年都在提，直至兩年前南京被周邊地區焚燒的秸稈硬生生熏出一個“霧都”幾日不散，江蘇的秸稈禁燒才逐漸進入“高壓”態勢。
今年，江蘇向全省13個省轄市政府下發了《江蘇省秸稈禁燒工作考核及獎勵辦法》，對政府進行秸稈禁燒考核。秸稈焚燒情況通過衛星遙感監測和現場巡查獲得，考核辦法實施以來，南京、蘇州、揚州、連云港(601008,股吧)等地多位環保局長和基層干部被停職問責。近期，江蘇省副省長許津榮還親自進入田間進行暗訪。
無論老黃們的經濟賬如何算，江蘇即將通過立法的方式向秸稈焚燒宣戰。《江蘇省大氣污染防治條例(草案)》將在下個月進行審議，其中秸稈禁燒及回收利用就是一項重要議題。同樣，上海正在審議的《上海市大氣污染防治條例(草案)》中，露天焚燒秸稈也首當其沖被建議禁止。
環保部近期公布的5月份全國74個主要城市空氣質量狀況顯示，長三角正在成為繼“京津冀”之后另一個大氣污染“重災區”。南京、常州、鎮江三個城市進入空氣質量最差前十名的“黑榜”，這也是2013年國家環保部開始公布排名以來，長三角空氣質量排名最差的一次。
長三角立法“治氣”已經刻不容緩，秸稈禁燒只是最容易邁出的第一步，對于汽車尾氣、工業排放、建筑揚塵等其他的污染大頭，立法的過程和條款可能將會更復雜。
禁燒運動
對于長三角5月份空氣質量欠佳的表現，環保部分析指出，“受光照增強、氣溫升高、秸稈焚燒等原因的影響，長三角地區的南京、常州、鎮江等城市空氣質量較上月明顯下降。”
這也是江蘇作為糧食主產區，在大氣污染成因方面的一個特點。農業部在2007年夏收時，就要求各地做好秸稈綜合利用、禁止秸稈焚燒。而江蘇在秸稈禁燒上走得更早。
“露天焚燒秸稈的，要處每起200元的罰款。”老黃說，對焚燒秸稈的治安處罰宣傳已有多年，每到收獲季節，還會有專人挨村挨戶地宣傳秸稈回收。事實上，無論是對秸稈回收利用的科學研究還是市場開發，江蘇確實走在了全國前列。但是，秸稈回收這第一步卻始終無法順利進行。
對于老黃們來說，秸稈田間收集成本過高，而就地焚燒是“零成本”，簡單一算，當然沒人樂意出錢費力不討好地搞“綜合利用”。而且，在當地農村有一種傳統的說法認為，上年不燒秸稈，下年病蟲害必定高發，因為寄生于秸稈上的蟲、卵、病菌都會被燒死，焚燒后的草木灰不僅是富含鉀肥的肥料，還能對土壤里的蟲卵和病菌起到殺滅或抑制作用。此外，更重要的是，農忙時節，誰都不愿意為了收送秸稈而耽誤分秒必爭的下一季播種。
當然，除了農民自己定點收送秸稈的方式，還有從事秸稈綜合開發利用的企業會通過秸稈征收經紀人隊伍進行收購。但同樣成本居高難下。南通一家生物能源公司的負責人告訴經濟觀察報，他們近幾年投資500多萬，加上政府各項補貼100多萬元，設立了3家秸稈收購站、5家收購點，但購買一臺打捆機要十多萬，一名機手每天的工錢200元左右，算下來一個收購點的毛利潤不過20元/噸。而且，一年內大部分時間都處于停機閑置狀態。算上物流成本，秸稈回收對這樣一家生物能源公司來說也是一筆不小的開支。
既然回收的積極性不高，一些地方開始提倡“機收秸稈還田”，即在收割麥子的同時，將麥秸稈切割成小稈回撒到農田里，既能免除回收的步驟，還能增加土壤肥力。但機收同樣面臨成本問題，每畝的機收成本在110-130元之間，農機公司幾乎毫無利潤空間。
于是，對于老黃來說，關于秸稈燒還是不燒的問題，實際上還是回到了原點，只是現在行政命令不能燒。
通過行政手段，今年江蘇焚燒秸稈的火點確實比去年有大幅下降。6月25日，江蘇省夏季秸稈禁燒工作全面結束，全省一共發現83個火點，而在去年，僅環保部遙感衛星巡查就發現200多個火點。
在這背后更多是行政命令和考核在起作用。南京一位基層環保干部表示，禁燒效果都是在行政高壓下完成的。今年，江蘇出臺的《江蘇省秸稈禁燒工作考核及獎勵辦法》規定，建立秸稈五級禁燒工作網絡責任體系，層層簽訂責任狀，責任落實到人，田塊包干到人，每年兩次考核，分別在夏收和秋收結束后一個月內完成。
對因大面積焚燒秸稈引起的大氣污染事故、因秸稈拋河引起飲用水水源污染事故的地區，通報批評，并在省級媒體上曝光。對巡查發現的第一處火點，即過火面積超過300平方米以上或衛星遙感監測通報的第一處火點所在市縣取消考核優秀資格并通報批評，并作為取消秸稈禁燒省級資金補助的依據。
在這樣的高壓下，江蘇全省13個市紛紛采取全天巡查值班，人盯人，人盯地的“人海戰術”，嚴防死守。上述南京環保干部稱，這種方法需要支付大量的行政補貼或人工成本，而且每天都要增派巡查車開到田間，產生的廢氣污染恐怕并不比燒秸稈低。
不過，面對日益嚴峻的大氣污染問題，這已是江蘇在目前不得不采取的措施。然而，這種用較高管理成本達到控制目的的手段能持續多久，仍然備受爭議。
限排治氣
如果說秸稈焚燒還只是季節性原因，那么，汽車尾氣、工業氣體的排放，以及建筑揚塵則是長年加劇長三角大氣污染的重要因素。
江蘇省社科院副院長劉旺洪指出，江蘇大氣污染最核心的問題是產業結構、能源結構，其次是機動車排放和揚塵問題。
目前，江蘇煤炭消耗占一次性能源消費的比重長期維持在70%左右，重工業GDP占整個工業的76%，輕工業只占24%。江蘇還是石化和化工大省，全省有5000多家石化和化工企業，銷售收入占全國石化產業的12%左右。
江蘇對化工產業有著難以割舍的情結。2009年江蘇頒布《江蘇省石化產業調整和振興規劃綱要》，提出全省石化產業向高端化、精細化、完整產業鏈方向發展，形成主營業務年銷售收入在1000億元以上的大型企業2家，200億元至500億元的企業5家，50億元至100億元的企業20家。同時，建成2～3個大型成品油貯存基地;10個左右大型碳一化工、化工新材料、鹽化工、生物化工、能源化工生產和研發基地;5～6個石化及延伸產品(精細化工產品)、農用化學品生產和研發基地。同時，江蘇省發改委、經貿委及化工行業協會還專門出臺6項措施，確保《綱要》的實施。
盡管在近幾年江蘇大力發展第三產業，但短時間內江蘇以煤炭消費為主的能源結構、重化工占有相當比重的工業結構難以根本改變。因此，江蘇正在采取更加嚴格的節能減排要求。比如，江蘇省要求新能源汽車的電池組循環壽命2000次不低于初始放電容量的85%，比國家規定的標準提高5個百分點;單晶硅和多晶硅光伏電池的轉化率分別比國家規定的標準高出1個、0.5個百分點。
而在傳統產業領域，江蘇省將限制發展單機容量30萬千瓦及以下的常規燃煤機組、發電煤耗高于300克標準煤千瓦時的發電機組、原糖生產及加工項目，以及粗銅、鉛冶煉等項目。而對于單機容量20萬千瓦及以下的常規小火電機組、年加工生產牛皮不足30萬標張(太湖流域80萬標張)的制革生產線，以及一批產量偏低、環保不達標的造紙、鉛蓄電池、手工電鍍工藝項目，則在2013年要求立即淘汰。
不過，對于化工重鎮江蘇而言，工業污染氣體減排的效果顯然在短期內難以顯現。事實上，公開信息顯示，以天然氣為主的清潔能源，目前在江蘇仍主要用于燃氣發電、化學工業、商業和城市居民生活燃料等領域，大部分重工業偏重燃煤能源的結構沒有根本性的改變。
此外，江蘇省機動車保有量全國第三，汽車尾氣對大氣污染的“貢獻”也十分可觀。江蘇省環保廳總工程師劉建琳表示，江蘇已提出合理控制機動車總量，以及提升油品、減少黃標車和老舊車輛等措施，來控制汽車尾氣污染的排放，究竟用什么方式能夠讓大家都滿意，目前正在“研究斟酌”。
在控制汽車尾氣排放方面，長三角江、浙、滬二省一市已經展開對接。首先，長三角區域提出要先于國家要求實施油品“統一升級”計劃。其次，長三角環保部門正在醞釀對黃標車實行“異地統管”政策，一旦在一地認定為黃標車輛，將在整個長三角區域內被監管起來，這一流動污染源在長三角將“寸步難行”，并且一旦被電子警察曝光，就同步處罰。
據悉，今后黃標車的“禁區”范圍將是整個長三角。同時長三角區域已淘汰車輛嚴格就地拆解，嚴禁轉出。到2014年年底前，浙江省縣以上城市實行黃標車區域限行，江蘇省沿江八市各縣(市)劃定黃標車限行區。到2017年底前，長三角的黃標車將全部淘汰，并再淘汰一批老舊車輛。
區域立法協作
工業及后工業時期，經濟中心往往也是污染中心，對長三角地區而言亦是如此，把能耗和排污總量控制在大氣環境可承載范圍內的任務依然異常艱巨。過去幾年，長三角為治理大氣污染進行了諸多嘗試，目前，關于立法治理大氣污染的問題已經被提上日程。
今年1月7日，長三角三省一市和國家八部委共同構建的長三角區域大氣污染防治協作機制在上海宣告啟動。5月，這個協作小組在上海舉行立法論證會，首次嘗試區域立法協作。長三角三省一市區域立法協作采用協調互補模式，即共同協商確定一個示范性的條款文本作為協作基礎，具體到本地的立法在表述時可有個性化差異，最終形成若干個不同版本的立法文件。
今年江蘇省“兩會”期間，江蘇省人大代表闞延靜提出制定江蘇大氣污染防治的立法建議，隨后，這一立法項目被列入今年江蘇省人大常委會立法計劃，并很快制定了《江蘇省大氣污染防治條例(草案)》，草案從重點大氣污染物排放總量控制、大氣污染物排放許可制度、逐步實現燃煤消費總量負增長等方面進行了規定。
在此之前，上海也已經于去年制定了《上海市大氣污染防治條例(草案)》，并將于下月提交上海市人大常委會二審。上海的立法中，最突出的亮點是提高了大氣環保領域的違法成本，構建最嚴責任追究制度，違反此條例規定排放大氣污染物，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
同時，上海條例還可能首次對違法單位及其責任人實施雙罰制度。經梳理，法規可對五類行為設定個人責任：一是違反條例規定發生環境污染事故的行為;二是違反規定超標排污的;三是違反規定無證排污的;四是違反規定超總量排污的;五是違反規定拒不執行重污染天氣下臨時管控措施的行為。
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