治大氣還要再下大力氣
如果說哪個區域的空氣污染最嚴重、治理難度最大，恐怕非京津冀及周邊地區莫屬了。在全國74個城市空氣質量排名中，倒數后10個城市有7個位于京津冀地區。按照新的空氣質量標準，2013年京津冀地區13個地級及以上城市中，PM2.5和PM10年平均濃度均超標，空氣質量平均達標天數比例僅為37.5%。
由于傳統煤煙型污染與區域復合型大氣污染并存，京津冀晉區域污染治理難度仍然很大，大氣環境形勢依然十分嚴峻。圖為在北京冬季采暖期間，從高空看北京市區上空，就像罩上了一個巨大的鍋蓋。
 由于氣源問題沒有解決，導致天津陳塘莊電廠新廠不能投產 |
近日，由全國人大常委會副委員長沈躍躍帶隊的人大執法檢查組，先后赴河北、北京、天津、山西4地，開展《大氣污染防治法》實施情況的執法檢查。
在執法檢查期間，檢查組召開6次座談會，聽取相關省、市政府及有關部門的匯報；深入地方和企業單位，實地查看鋼鐵、火電、水泥、石化等企業污染治理、機動車污染治理、揚塵防治、清潔能源改造、空氣質量監測等情況；并與人大代表、專家學者、環保執法人員和企業負責人進行了深入交流，聽取他們對《大氣污染防治法》實施情況的意見和建議。
從此次執法檢查的情況看，目前京津冀晉4地高度重視大氣污染防治，并采取了一系列積極有效的舉措，大氣質量得到初步改善。今年上半年，京津冀晉重點城市PM2.5濃度同比下降14%，PM10濃度下降4.8%，達標天數比例提高了8個百分點。
但是檢查組也注意到，京津冀晉區域作為我國的重工業基地，結構性污染突出，產業布局不合理，導致空氣質量與目標要求和公眾期盼仍有較大差距。
由于傳統煤煙型污染與區域復合型大氣污染并存，京津冀晉區域污染治理難度仍然很大，大氣環境形勢依然十分嚴峻。對于京津冀晉來說，大氣污染防治仍任重道遠。
問題一
天津PM2.5下降17.6%，大氣質量排名卻跌入倒數后10名
今年上半年，天津市首次進入全國大氣質量排名倒數后10名。
針對這一問題，參加執法檢查的中國環境科學院副院長柴發合表示，這是一個非常嚴重的問題，“半年內第一次有一個直轄市掉進去了（指進入空氣質量排名倒數后10名），并且是在PM2.5下降了17.6%的情況下。”
為什么會出現這種情況？
柴發合認為，這與天津市大氣污染防治行動計劃沒有真正落實，特別是京津冀實施計劃沒有落實有關，“沒有把它（指大氣污染防治）作為一個非常重要的工作擺到政府工作的重要位置，地方政府沒有體現出花大力氣治理大氣污染的決心和緊迫感。”
柴發合分析說，雖然天津的PM2.5下降幅度很大，但是氮氧化物和二氧化硫卻上升了，這說明在控制PM2.5的過程中，可能只注重了揚塵控制，但對二氧化硫和氮氧化物卻控制得不好，這是一個非常重要的原因；而對機動車尾氣排放沒有進行有效的控制，也是另外一個重要原因。
“不能因為現在PM2.5下降了，就可以不管二氧化硫、氮氧化物增加的問題。”柴發合說，北京、石家莊等城市的二氧化硫都下降了20%左右，唯獨天津的二氧化硫增加了，“地方政府對這個問題需要好好思考，然后再采取針對性的措施。”
柴發合還指出，“大氣十條”及其細則出來以后，天津市在相關匯報中，沒有一句話體現出濱海新區未來發展會有什么新的調整，“我覺得這可能是以后面臨的一個最大的問題。我們應該根據新的形勢，來進一步調整整個新區的發展方向、發展結構和發展速度。”
問題二
大氣污染如此嚴重，卻沒有一個被刑責的執法案例
執法檢查組在檢查中注意到，環保監管責任落實不到位、執法監管乏力與能力不足并存的問題普遍存在。
一位執法檢查人員告訴記者，環境執法受地方保護、人情干擾影響較大是一個普遍現象，這也導致了環保部門對企業排污主動監管少，多因上級批示或群眾舉報后進行被動監管。而個別執法人員甚至與企業結成利益關系，存在嚴重的失職瀆職行為。
同時，執法力量不足、監管手段落后也是不容忽視的現象。此外，執法人員專業素質不高，導致監督管理、取證處罰存在一定困難。
在山西省執法檢查期間，沈躍躍問山西省長李小鵬：“到目前，山西省共摸排發現環境違法線索1352件，其中涉嫌環境違法犯罪有82件，移送公安機關39件、立案22件。這么多案例中，有多少是涉及大氣污染的？最典型的案子是什么？”
李小鵬回答說“沒有”。
沈躍躍又問：“是事實上沒有，還是因為發現難、取證難而沒處理？另外，違反處罰款項的有沒有？最高的是多少？有沒有涉及大氣污染的刑事案件？有沒有受到處罰？”
太原市長耿彥波表示，主要是因為取證比較難，由司法處理的大部分案件就交由太原市處理了。
沈躍躍：“你經手處理的大氣污染防治案件是什么？”
耿彥波：“去年后半年，我們曾經處理過一個小作坊大氣污染的案子。”
沈躍躍：“你有沒有發現過那個地方晚上的（污染）情況比白天嚴重？”
耿彥波：“存在這種情況。”
沈躍躍：“那造成這種情況的原因是什么？”
耿彥波：“偷排。”
沈躍躍：“你們既然發現有偷排現象，就應該進行執法，但是卻沒有（執法）？”
耿彥波：“是有這個現象，但是我們就沒有抓著。”
沈躍躍：“看來在環境執法這方面，我們還需要加大力度。”
據記者了解，僅在2013年，山西就有山西晉城沁澤焦化有限公司、山西省孝義市金巖電力煤化工有限公司（二廠）兩家企業脫硫脫硝設施建設和運行方面存在突出問題，被環境保護部掛牌督辦，責令限期整改。
原環境保護部應急中心巡視員張志敏表示，此次考察中發現了一個共性的問題：大氣污染這么嚴重，但沒有一個因大氣污染被刑責的案例。
“下次《大氣污染防治法》進行修改，應該明確什么情況應該被刑責，同時也應明確規定執法不到位、執法不嚴的責任追究問題。”張志敏說。
問題三
《大氣污染防治法》實施近14年，第53條規定卻從未被執行過
京津冀晉大氣污染日益嚴重，與近年來城市機動車保有量迅速增長有著密切關系。
數據顯示，從2007年~2013年，京津冀晉機動車保有量從1658萬輛增加到2759萬輛，排放污染物達667萬噸，機動車尾氣排放量對大氣污染影響日益突出。
現在全國有1300萬輛黃標車，按照國家公布的黃標車淘汰計劃，今年將淘汰600萬輛黃標車，明年京津冀地區要全部淘汰。到2017年，1300萬輛黃標車要全部淘汰。
環境保護部污防司副司長汪鍵告訴記者，按照目前我國汽車整體構成來看，在整個汽車保有量里80%是小汽車。但是從對PM2.5的貢獻來看，載重車污染比較厲害。重型載貨汽車雖然占比只有4.4%，但這部分車卻貢獻了相當大的污染物。
“對于不達標汽車，按照《大氣污染防治法》第53條規定，除了沒收違法所得、對這些車輛予以銷毀外，還要再處以1倍左右的罰款。”汪鍵說。
在這次執法檢查中記者了解到，現行的《大氣污染防治法》是于2000年修訂的。從修訂到現在，沒有一個案例是按照這一規定進行處罰的。
《大氣污染防治法》實施近14年，其中第53條規定卻從未被執行過。為什么會出現這種情況？汪鍵表示，執法主體不明是法律無法執行的重要原因。
“一是沒有執法主體，不知道哪個部門具有執法權；二是法律描述、界定不清楚，比如到底罰多少錢、違法有多大也不清楚。”汪鍵說。
執法檢查組有關人士告訴記者，目前，《大氣污染防治法》正在修訂，這一問題的解決已經提到了日程上。
問題四
多地“煤改氣”一哄而上，不但導致“氣荒”，還加大了成本
從京津冀晉整個區域看，大氣污染的首要因素還是燃煤導致的煤煙型污染。
多年來，京津冀晉區域煤炭消費總量持續增長，從2000年的3.16億噸標準煤增加到2013年的7.35億噸標準煤，占全國煤炭消費總量的30%。2013年山西、河北煤炭占一次能源消費比重為90%、89%，高出全國平均水平約25個百分點。在冬季采暖期間，京津冀晉地區大量散煤燃燒后直接排放，污染物濃度貢獻率占全年的50%左右。
執法檢查組在檢查中看到，各地在大氣污染治理過程中，首要的措施就是消減燃煤量，而消減燃煤的最主要手段就是“煤改氣”。但一些地方和企業急于推進“煤改氣”，在氣源得不到充分保障的情況下，新建大規模燃氣電廠卻不能運行，嚴重影響污染減排。
天津就存在這樣的情況。目前，全市天然氣消費量為每年26億立方米，預計2017年將達到200億立方米。截至2013年底，天津市已完成燃煤鍋爐改造32座，但其中有6座改造后沒有氣燒，一些燃氣鍋爐連進行調試的氣都沒有。
在天津市能源集團檢查時，檢查組了解到，集團全年用煤2700萬噸，是天津市的控煤大戶。集團投資100億元新建的一座熱電廠本應于2013年建成投產，實現減煤任務420萬噸，占全市控煤量的1/3。但由于氣源問題沒有解決，無法投產，直到目前控煤目標仍未能實現。明年能不能減下來，企業負責人表示還是未知數。
參與檢查的一位官員表示，一方面，“煤改氣”并不是調整能源結構的唯一方式，而應該實行能源多元化、清潔化發展；另一方面，推進“煤改氣”要有序進行。
“去年11月，國家發改委、能源局接連發出兩項文件，要求各地在發展‘煤改氣’、燃氣熱電聯產等天然氣利用項目時，必須先落實氣源和價格，并根據資源落實情況均衡有序推進，不能一哄而上，避免供需出現嚴重失衡。”這位官員表示。
對于正在如火如荼推進“煤改氣”的其他地區而言，天津的這次“氣荒”事件無疑是個警報。
當前“煤改氣”導致的另一個問題是成本增加。在山西檢查時沈躍躍就表示，雖然“煤改氣”減少了污染，但供暖成本卻大大增加，最終導致的結果還是要燒煤。
通過檢查組發現的一系列問題可以看出來，大量的“煤改氣”并不現實。
記者從相關方面了解到，我國的現實情況是，發電燃煤量占煤炭消費總量的49%，遠低于發達國家（美國94%、歐盟81%）。通過采用先進技術，發電燃煤的污染可集中治理，而且能取得比較好的治理效果。而民用燃煤因分布廣，污染治理難度大且效率低下。因此，在“煤改氣”過程中，應優先考慮替代民用燃煤，而不是把大型火電廠都改成燃氣廠。
汪鍵說，如果大家都去走“煤改氣”這條路子，氣源供應不上，那么就會暴露出“氣短”隱患和成本增加的難題。
汪鍵還表示，山西與天津相比有共同點，一些城市在“煤改氣”過程中把天然氣都用來發電了。
汪鍵說，“大氣十條”規定，天然氣的供應應該是首先滿足民用，且要求不得低于30%；但是現在另外一個政策要求在重點區域不得新上燃煤發電企業。現在一些地方的發展是靠能源支撐的，煤電不讓上了，那就容易想法設法上氣電，所以造成氣源緊張。
“進行能源改造，一是用清潔能源替代污染較重能源；第二個是提高外
送電，在山西和內蒙借煤電技術把電送出去來供應天津、河北；三是在能源政策方面，應進一步嚴格要求天然氣的使用方向，最好在《大氣污染防治法》中明確規定天然氣優先供應民用。”汪鍵說。
問題五
基層監管能力缺失，成為當下環境執法的“軟肋”
在執法檢查中檢查組還了解到，當前，大氣污染防治工作深入開展的支撐能力不足，存在部門職責不清、合力不強的情況。
據有關部門統計，大氣污染防治工作涉及127項管理職能，但明確管理部門的僅32項，環保部門行使僅17項。揚塵、機動車污染防治等監督管理職責分散在多個部門，統籌協調難度大。
“雖然法律規定，縣級以上環境保護行政主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理，但在實際工作中卻難以協調其他部門。”參與執法檢查的一位官員表示。
同時，大氣污染防治任務層層分解后，大量工作需要基層政府承擔，而基層政府在環保意識、機構設置、資金配置上難以落實相應責任。上級政府治污工作壓力難以有效傳遞到基層，造成重布置、輕落實的問題。
北京市環境監察總隊總隊長仲崇磊介紹說，鄉鎮生活類的污染源非常多、量大面廣，而鄉鎮這一層幾乎沒有什么人來進行環境監管，“面對新的形勢，鄉鎮這一級環保監管力量明顯不足，急需從立法上解決這個問題。要做好基層政府環保工作，特別需要加強環保執法力量，不但要賦予責任，還要提供條件。”
仲崇磊還表示，不管是《環境保護法》還是各個專項法，都規定環保部門承擔一部分職責，其他部門也分別承擔或多或少的環保職責，同時又規定由環保部門進行統一監管。但是從日常的工作來看，環保部門目前很難發揮統一監管的作用。
“由于統一監管的定位比較模糊，督察、稽察的機制體制也不健全，分工不明確，所以法律雖然規定了環保部門統一監管，但是真正遇到問題的時候，環保部門基本上難以履行統一監管的職責。”仲崇磊說。
而另一方面，由于環保監察機構規格低、力量也小，與其承擔的統一監管的職責不匹配。
問題六
實施聯防聯控，必須破解地方保護主義
京津冀大氣污染區域性特征突出，污染物的區域間傳輸影響明顯，區域聯防聯控機制亟待深入。
從執法檢查的情況看，在建立區域大氣污染防治應急聯動機制、實施統一環保政策、統一標準、統一執法、環評會商等區域深層次合作方面亟待破題。
中國環境科學院副院長柴發合說，我們需要的不只是一個聯防聯控的協調機制，最重要的是需要有一個機構、一個平臺，真正能把地方保護主義這把“傘”給破解了。
“我認為，在現在這種污染情況下，環保處于下風的地位。要想破除這種局面，需要建立一個區域污染防治機構，來對相關方面進行統一的管理。”柴發合說。
總結
解決大氣污染問題需出重拳、下狠手
從此次對京津冀晉4地的檢查情況看，檢查組發現了不少問題：
一是不少地方政府沒有將大氣污染防治納入經濟社會發展中統籌考慮。在城市規劃、產業布局上沒有科學合理規劃；一些地方重化工產能急劇擴張，大量重污染企業位于城市主城區，不符合產業政策的“土小”企業與落后產能未能及時淘汰。
二是企業治污主體責任落實不到位，違法排污行為普遍。部分企業環境意識淡薄，污染防治水平不高，大氣污染治理設施運行不正常，超標排放普遍；不少小企業沒有治理設施，相當一部分企業無組織排放情況嚴重，有的企業夜間偷排偷放問題突出。
三是對違法排污企業行政處罰額度低，排污收費標準遠低于治污成本，不但不能激勵企業主動治污，還在一定程度助長了企業偷排偷放、超標排污等違法行為；獎懲機制不明，不能營造公平的市場競爭環境，造成“守法者成本高、違法者獲利大”，出現了“劣幣驅逐良幣”的現象。
沈躍躍在執法檢查總結時表示，這次檢查是《大氣污染防治法》執法檢查，但是涉及到大氣污染處罰的案例還沒有。此外，如何優化能源結構、如何解決清潔煤的問題，怎么樣解決違法成本低、執法成本高的問題，以及怎么解決大氣污染取證難等問題，都需要相關部門進行深入的研究。
“我們要有緊迫感，現在就要出重拳、下狠手來抓大氣污染問題。”沈躍躍說。
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