環保部與“小南海”的十年“抗戰”
環保部一紙“否決”批文引發的解讀和爭議，這幾日仍在持續發酵中。
2015年3月30日，三峽集團公司位于長江上游金沙江段的烏東德水電站環評報告獲得批復。在環保部的這份【2015】第78號文件中，明確提出：“你公司及其他單位不得在向家壩水電站壩址至三峽水利樞紐庫尾長江干流河段和支流岷江、赤水河河段等自然保護區范圍內，再規劃和建設小南海水電站、朱楊溪水電站、石硼水電站及其它任何攔河壩(閘)等涉水工程。”
消息一出，輿論一時嘩然
長江水利委員會長江勘測規劃設計研究院副總工，小南海水利樞紐工程的總設計師周良景卻表示一頭霧水，他說：我們的環評還沒有上報呢，目前還在做“可研”，環保部怎么就能“否決”了呢?并告訴南都記者：“我個人也不能代表單位的意見，這個事情比較敏感，我們單位的壓力也很大。”
事實上，這并不是環保部第一次以書面方式表達對小南海水電樞紐工程的反對，在過去的十年里，在一些強勢的推動力面前，環保與小南海的“角力”已經持續了多個回合。博弈的過程中有堅持也有無奈，而即便是這一次的“否決”表態，也未能從根本上“叫停”這個項目的籌備進程，只是新一輪博弈的開端，最終的結果如何，還需拭目以待。
被指“邀寵”的“否決”
“在A項目的環評批復里叫停B、C項目‘涉嫌’違法”
烏東德水電站的環評批復文件公之于世之后，水電專家張博庭很快就在媒體上發表觀點，認為“小南海水電站是國家規劃項目，是不能更改的，要改也是國務院來改。”發改委的一位官員也公開在一個微信群里說：“在A項目的環評批復里叫停B、C項目，明顯違反行政許可法。”在其看來，“對經包括環保部門在內的國務院審批的規劃，如發現有重大問題，應遵守的程序是向國務院報告并提出意見，由國務院綜合決策。而不是不講政治規矩和行政秩序，直接向媒體邀寵。”
事實上，這也并不是環保部第一次在一個項目的環評批文中表態否定另外的項目。甚至并不是第一次在一個水電項目的環評批文中否定掉小南海、朱楊溪和石硼水電站項目。
環保部相關官員告訴南都記者，A項目和B項目并非全無關聯，不僅同屬一個流域，或者同一片規劃區域，也同屬一個業主，或者產業鏈上下游關系的相關業主。做單個項目環評的時候，往往會發現規劃中所涉及到的其他相關項目的問題。如果發現環境壓力已經超載，當然就可以作為條件提出來——按照其環境影響評價的結論，這個項目獲得環境可行性的前提，就是另外的哪些項目不能再上了。尤其是在規劃環評制度本身存在諸多缺陷，也缺乏足夠的約束力的時候，這種在項目環評中“跨界”提要求的事并不特殊。與其說是“濫權”，不如說是在利用有限的權力，力所能及地負點責。盡量從那些項目籌備的早期階段介入并進行阻止，避免更多人力物力的浪費。
他說：“小南海案例是環評窘境的一個縮影。對于一個幾十上百億的大項目而言，前期或許都投入了幾個億進去了，規劃設計征地拆遷什么的都搞完了，你環評審批的時候再來否定它?從業主到地方政府誰也接受不了。于是往往就會出現逼著環評說假話的局面。無論是地方政府還是企業都會做出很多可能是不切實際的承諾，推出很多難以實現效果的理論性技術手段，然后對投票的專家進行‘公關’，最終讓環保部再也拿不出強有力的理由來進行反對，只能同意讓它上馬。如果從項目決策的首端就已經定了調，環評只是最后需要辦的手續的話，那環評根本就發揮不了它應該發揮的作用。事實上，環保部現在‘否決’小南海也只是表明自己的態度，并沒有辦法也沒有權力對還在進行中的‘可研’工作進行強行的制止。如果相關單位和部門依然堅持要上馬，那等到環評階段必然又是一場艱難的‘硬仗’。”
保護區里的水電站
“從規劃層面取締”的努力最終失敗
水利部長江水資源保護局原局長翁立達回憶說，1990年版的《長江流域綜合利用規劃》制定于上世紀80年代末，當時的人們還不太重視長江的生態問題，后來也引起了不少爭論。水利部內部不少人提出意見，認為應該根據生態環境的需要進行修編，取消幾個在保護區里的項目。但是，作為一個能拉動370億GDP的大型水電項目，重慶市一直就沒有想要放棄建設，并且曾被將其列入“十一五”規劃中最重要的項目，前期的籌備工作也一直沒有停下來。
環保部環境工程評估中心一位官員告訴南都記者，對于在烏東德的環評批文中表態否定小南海，他認為是一件好事。因為對于小南海，環保部一貫的態度就是反對的，就此再次表明態度沒什么不可以。對于小南海工程總設計師周良景等人的“困惑”，他解釋說：“它本來就還沒有走到環評這一步，所以目前也沒法通過這個項目本身的環評來否定它。”
至于發改委官員和其他一些專家所質疑的，為什么不通過“正常”渠道，從規劃角度提出意見?環保部另一位官員向南都記者解釋，如果想要“徹底”否定掉這個項目，就得從長江流域的開發利用總體規劃里面把這個項目取消掉，環保部自然是沒有這個權力的，但卻也曾試圖提出意見來修改規劃，只是最后，這條路并未走通。
2008年4月，在回復發改委關于小南海的征求意見函時，環保部行文的第一段第一句話就說：“小南海水電站擬在長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區內建設，與有關背景不符”，并再次提到：“原國家環境保護總局2005年在金沙江溪洛渡水電站環境影響報告書批復文件中，已明確不得在調整后的保護區內再進行水利水電開發建設。”
該文件又以“最后的避難所”“優先保護意義重大”“其地位無可替代”等語言來描述該保護區，并直指“長江流域綜合利用規劃(注：簡稱長流規)難以適應保護需要，建議進行修訂。”
當時，長流規本身也正在進行修編。而負責修編長流規的單位正是小南海水利樞紐工程的設計單位——長江水利委員會長江勘測規劃設計研究院。
“我認為這是很不合適的。”長江水利委員會原水資源保護局局長翁立達告訴南都記者，這個300多億的工程，光設計費就好幾億，如此關聯，如何能夠保證撇清部門的利益關系?
2009年左右，新的長流規編制完成，保護區范圍內原規劃的三個水電站中，朱楊溪水電站和石硼水電站已經被取消，但是小南海依舊被保留。
事實上，環保部在其他水電項目的環評批文中表態“否決”小南海，這也已經是第二次。
早在十余年前，當環保部還是國家環保總局的時候，曾經同意“調整”長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區，為金沙江上將要興建的溪洛渡、向家壩兩級巨型水電站“讓路”。但前提條件是——壓縮后的保護區內，不能再建水電站。
在原環保總局于2005年4月發出的環審【2005】315號《關于金沙江溪洛渡水電站環境影響報告書審查意見的復函》中明確提出：“原長江雷波—合江珍稀魚類國家級自然保護區因金沙江一期工程建設的需要調整為長江上游珍稀特有魚類自然保護區，調整方案按國務院的審批意見執行。在規劃修編與建設中應明確調整后的保護區內不得再進行水利水電開發活動。”
當時，根據制定于80年代末期的《長江流域綜合開發利用規劃》，【2005】315號文中所指的“調整后的保護區”內，還規劃有小南海、朱楊溪，以及石硼三個水電站。也就是說，在那一次的批文中，環保部就已經提出要求——從環境保護的角度，這三個水電站不能再建。
威脅長江生態
長江或成死水，也危及飲水安全
“重慶市長江小南海水利樞紐”選址于“長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區”緩沖區與試驗區的聯結處附近，建成后，水庫的庫區將覆蓋淹沒緩沖區70公里的江段，這占據了自然保護區干流段的約1/5。
長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區干流江段，流程不夠，卵苗必須通過小南海江段進入三峽水庫。中科院水生生物所的研究結果表示，如果自然保護區再被切去這1/5，魚類的生境將受到嚴重威脅。
中科院院士，中科院水生生物所魚類學家曹文宣告訴南都記者，有很多搞水電工程的人很直白地說：“不就是幾條魚嘛!”但是，魚類是生物鏈的重要環節之一，如果缺少了魚類這一環，以魚類為生的其他動物也就無法生存。沒有魚來吃掉水體里的浮游生物，水體也將失去自凈功能。如果魚類滅絕，那么整個長江流域的物種多樣性和生態體系就會崩潰，長江就將成為死水一潭。
曹文宣說，在長江上游干流能夠為珍稀、特有魚類提供適宜生境的江段，僅剩下調整后的國家級自然保護區這353.16km的一小段了。現在水利部門又提出建設小南海樞紐工程，將這一小段再切去1/5，無疑是雪上加霜，對自然保護區的不利影響是明明白白的。
長江水利委員會原水資源保護局局長翁立達告訴南都記者，長江流域密集的水電開發造成的生態影響是多方面的，魚類的消失只是其一方面的表現。泥沙被攔截，下游河床下切，海水倒灌等問題，無一不直接影響到人類的生存。像小南海這樣水頭低，發不了多少電，建設成本還很高的水電站，本身就不應該再考慮。
近年來，“大壩攔沙”已經造成了什么樣的影響呢?住建部城建司的一位官員亦對南都記者說：“這么多年來，我們首先發現上海、江蘇海水上溯的頻率增加。我們不得不在長江里面修建水庫，來蓄淡避咸，這些水庫修完以后，又導致藍藻暴發，所以現在日子很難過。第二，我們在沿江供水發現一個現象：水濁度下降了十倍——這不是什么好事，意味著水對污染物的吸附和自凈的功能降低了，我們自來水達標的困難程度就會增加。”他認為，這些已經出現的明顯后果，應該得到正視。
“積極促成，掃除障礙”
此前的“反對”均未成功阻止該項目推進
就在環保部第一次在溪洛渡水電站的環評批文中否決小南海等水電站的時候，重慶市已經將小南海水利樞紐工程列入了地方的議事日程，長江設計院等單位也已經開始參與到這個項目的前期工作中。
推進的過程并不算順利，中科院院士，魚類專家曹文宣告訴南都記者，在這個問題上，三峽公司也是不情愿，因為成本、效益確實不成比例。但如果三峽拒絕的話，重慶可能就會找大唐公司來接這個活。這對三峽公司來說是難以接受的——因為上游是三峽公司的向家壩，下游是三峽樞紐，中間卡了一個大唐公司的水電站，從流域的整個調度來說很不利。因此，“非要建的話還是我們來建了”。
2008年春天，項目終于取得了突破性的進展。國家發改委向環保部、農業部等部委發出一份〔2008〕601號文：《關于征求對長江小南海水電站開展前期工作及項目建設意見的函》。
對比2005年，三年后的環保總局態度發生了180度的大轉彎，對重慶表示了支持——“對于小南海水電項目，國家環保總局將以積極促成的態度認真研究，近期組織魚類保護論證，為最后的決策掃除障礙。”
環保部環評司的一位官員告訴南都記者，當時，重慶市的代表到訪環保部，最終把“積極促成的態度”等措辭加了進去。
論證會上的“全贊成”
調整保護區為項目開道論證獲100%同意通過
這次會談之后不久，環保部“原則同意”了開展項目對魚類保護區環境影響的前期工作。
新的長流規中保留了保護區里的水電站，這就意味著，保護區將要面臨再一次的調整。環保部環境工程評估中心一位專家向南都記者解釋：“按照國家法律，自然保護區內是不能進行開發建設活動的。如果要在保護區內建水電站，環評肯定不能通過，這是硬性的規定。
因此，如果要為‘經濟發展讓路’，非建不可的話，就必須得‘調整’保護區的范圍，使得想要建水電站的地方不再是保護區，再通過環評來論證怎樣可以將不利影響減少到最小，這樣環保部門就沒有依法直接否決掉這個項目的權力了。”
調整保護區為項目開道并不是沒有先例，就長江流域的水電開發而言，向家壩和溪洛渡水電站原本就是調整了原長江雷波—合江珍稀魚類國家級自然保護區，再獲得的環評通過。從程序上講，調整保護區并不是任何一個人直接可以拍板，也不是任何一個政府部門下一個文就能調整的，需要走嚴格的程序，組織國內的權威專家進行論證，拿出保護區可以被調整的理由，并投票表決通過。
2010年11月左右，調整保護區的論證會進入尾聲。
曹文宣告訴南都記者：“我之前還抱僥幸心理，認為這個很不容易，要80%以上的專家都通過才可以，但萬萬沒有想到的是，竟然100%的專家都投了贊成票。同意調整保護區，為小南海開道。”當然，作為魚類研究的國內權威并且堅決反對小南海項目的曹文宣院士并沒有受邀參加那次投票。
無獨有偶，環保部環評司的一位退休官員也告訴南都記者：“我聽說之后覺得簡直是奇怪了!居然100%的人同意。”因為負責調整保護區的專家論證會并不是由環評司負責，所以具體的情況他也不了解。但他依然態度堅決：“就算是批了也不應該建!這個要建了真是災難性的。”
兩會后否決聲再起
環保部明確表態反對建設“小南海”
在政策法規層面“開道”的同時，重慶市也同步進行著移民拆遷、三通一平等工程。大量的人力物力財力已經陸續投入進去。
但是，民間的反對聲音一直不絕于耳。
2012年“兩會”以后，小南海水電站的推動進程明顯放緩。2013年，南都記者又向環保部多位官員詢問小南海的進程——到底否不否?但是，得到的答案都顯得很“被動”：不會積極配合，但也沒有表態要否決，仿佛進入了一個比較尷尬的時期。
2015年的“兩會”期間，瀘州市長劉強和宜賓市長徐進兩位人大代表在3月6日的討論會上，明確表示反對重慶修建“小南海”水電工程。瀘州市長劉強認為，小南海工程將造成港區淤積，使得瀘州港成為“死港”，更別說上游的宜賓港了。
宜賓市長徐進則表態：“小南海工程堅決不能上。”
環保部一位官員告訴南都記者，在現在中國的環境形勢越發嚴峻的情況下，國人的環保意識和民眾對環保的期望值已經提升到了一個新的階段，環保部的新部長上任之后，也雷厲風行地推動了一系列改變。也剛好這個時候，長江上游的烏東德水電站獲得環評論證的通過。于是，也和十年前的方式一樣，環保部發文再一次表明態度，反對建設“小南海”。
只是這一次，否決是否意味著“小南海”的最終結束，當下，依然是一個未知數。
角力“小南海”
“小南海水利樞紐”選址位于“長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區”緩沖區與試驗區的聯結處附近，建成后，水庫的庫區將覆蓋淹沒緩沖區70公里的江段，約占自然保護區干流段的五分之一。
推動
1990年
《長江流域綜合利用規劃》將小南海水利樞紐工程列入規劃。
2008年3月
國家發改委向環保部、農業部等部委發出一份〔2008〕601號文：《關于征求對長江小南海水電站開展前期工作及項目建設意見的函》。之后，各部委“原則同意”項目開展前期論證工作。
2009年1月
在《重慶市人民政府工作報告》中將“積極爭取中央支持……突破小南海水電工程……等戰略項目前期工作”列為主要任務。
2009年2月
農業部組織專家對重慶市政府提交的《長江小南海水電站建設項目對長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區影響及其減免對策專題研究報告》進行了論證。
2010年11月
環保部生態司組織的專家評審會全票通過保護區調整計劃。
2011年1月
環保部在網站上發布1號公示，長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區調整已經被國家級自然保護區評審委員會通過，并公示了調整前后的地圖以及保護區面積的變化。
2012年2月23日
小南海水電站“三通一平”工程環境影響評價工作進行信息公開，向公眾征求環境影響方面的意見和建議;建設單位為中國長江三峽集團公司，環評單位為長江水資源保護科學研究所。
反對
2005年4月
原國家環保總局發出環審【2005】315號《關于金沙江溪洛渡水電站環境影響報告書審查意見的復函》，提出：“調整后的保護區內不得再進行水利水電開發活動。”
2008年4月
環保部在回復發改委關于小南海的征求意見函時，重提2005年第315號批文，并指出：“長江流域綜合利用規劃難以適應保護需要，建議進行修訂。”
2009年8月
環保組織致信重慶市政府，建議本著對生態環境負責的原則，放棄經濟效益有限而環境影響巨大的小南海水電工程，協調三峽電站用電。
2012年3月3日
8家環保組織及個人向長江水資源保護科學研究所就小南海水電站“三通一平”工程發出致函，希望長江水資源保護科學研究所能夠重視水電項目可能帶來的不可逆轉的生態影響，客觀真實陳述小南海水電項目將帶來的環境和社會代價。
2015年全國“兩會”期間
瀘州市長劉強和宜賓市長徐進兩位人大代表在3月6日的討論會上，明確表示反對重慶修建“小南海”水電工程。
2015年3月30日
環保部發出【2015】第78號文，對三峽集團烏東德水電站進行批復的同時，提出：“你公司及其他單位不得在向家壩水電站壩址至三峽水利樞紐庫尾長江干流河段和支流岷江、赤水河河段等自然保護區范圍內，再規劃和建設小南海水電站、朱楊溪水電站、石硼水電站及其它任何攔河壩(閘)等涉水工程。”
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