預警應急，哪些關節尚需精細化？
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12月5日，江蘇啟動省級重污染天氣藍色預警。圖為連云港市贛榆區市民在霧霾中出行。中國日報圖片網供圖
◆本報記者張楠
進入冬季，霧霾隔三岔五就光顧一次。
在12月2日~4日京津冀及周邊地區重污染天氣過程中，環境保護部督查顯示，京津冀及周邊地區60個城市統一啟動預警響應，首次實現了區域高級別、大范圍預警應急聯動。但是，督查也發現一些地方存在應急減排措施落實不到位、散小企業污染嚴重、面源管控不到位等問題。
從以往的督查結果來看，各地重污染天氣預警情況參差不齊，存在的問題基本上都是預測預警能力不足、預警級別偏低、應急響應不及時、應急減排措施未落實、超標排放等。
翻看近年來的督查情況通報可以發現，在2014年的督查中就已經發現了這些問題。為什么到現在問題還依然存在呢？
是什么讓預警應急措施落實不到位？
對預警認識不足，超標排放等行為長期存在，管理機制要改進
“近期重污染天氣應急督查中發現的問題，并非是重污染天氣才出現的情況，而是平時就一直存在的。”南開大學環境科學與工程學院教授、國家環境保護城市環境顆粒物污染防治重點實驗室主任馮銀廠說。
馮銀廠認為，污染防治措施不落實、企業超標排放、偷排等行為是長期存在的，只是在重污染天氣情況下，環保部門加大了督查力度，讓問題更加凸顯。無論是政府還是企業，對環境保護與經濟發展之間的關系認識不足，這是導致問題發生的根本原因。
“違法成本低導致一些企業片面追求經濟利益，忽視了自身的環境責任。”馮銀廠說，2015年新修訂的《環境保護法》開始實施，2016年又實施了新修訂的《大氣污染防治法》，這些法律加大了對環境違法行為的處罰力度，為解決超標排放、偷排等行為提供了重要的法律保障，但長期積累問題的徹底解決需要時間。
國家重點大氣專項“區域大氣復合污染動態調控與多目標優化決策技術研究項目”課題負責人之一、北京美科思遠環境科技有限公司總經理趙晴認為，地方的預測預警能力不足是造成一些地方預警級別偏低的重要原因。
“目前，我國基本上每個城市都能獲取空氣質量監測數據，監測能力已經有很大的進步。”趙晴說，在這樣的監測能力支持下，近幾年全國各地也陸續建立了空氣質量預報預警平臺，大部分省市具備對未來3天空氣質量等級的預測能力，但是有些城市對污染強度預測的準確度卻依然不足，導致重污染天氣過程來臨時會出現預警級別低于實際的情況。而預警級別的確定又直接關系到采取哪些具體的應急響應措施，從而導致應急措施有效性打折扣。
在中國清潔空氣聯盟秘書處主任解洪興看來，重污染天氣預警應急之所以會出現落實不到位等問題，一方面是因為對空氣重污染預警關注度不夠，認識欠缺導致的。另一方面，在一些管理機制上還有改進空間。比如，重污染天氣應對時，要求企業停產限產，容易出現一刀切問題。由于某些行業的生產特點，有些企業停產比較困難，不利于措施落實。如何讓企業的應急減排方案和實際的生產狀況科學結合，是重污染應急措施能夠被有效實施的基礎。
哪些有提升，哪些待改進？
預測預報準確度大幅提升，預案實施效果尚缺乏量化評估，有待改進
環境保護部辦公廳近日印發的《關于扎實做好今冬明春大氣污染防治工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求各地妥善應對重污染天氣，著力提高預測預報的準確性，著力提高應急預案的可操作性，著力提高應急聯動的同步性，著力提高應急管控的針對性。
實際上，預測預報的準確性目前已經有了比較系統的技術支撐。今年10月以來，環境保護部上收了京津冀及周邊80個國控空氣質量監測站點，并組織中國環境科學研究院和中國環境監測總站建立了集成12個顆粒物成分站、31個激光雷達、1臺移動走航車和2+18城市手工采樣的顆粒物組分科學觀測網。早在2013年中國環境監測總站成立了預報中心，充分借鑒國內外先進的數值預報和人工訂正技術，手段不斷完善，在過去多次重污染預報過程中積累了豐富的經驗，重污染過程預報的準確率越來越高，提前發現污染過程的時間也越來越早。目前，在污染時間、時長和污染程度等方面預測預報的準確性都已經大幅提升。
針對以往發現的問題，《通知》提出，做好應急預案修訂工作，突出應急預案的針對性和可操作性。明確污染物應急減排比例，通過依法實施重污染企業停產的方式將污染峰值降下來。細化減排措施，明確各級別減排措施的具體工藝流程和停限產設備，同時實施動態更新。強化重污染天氣應對的實時評估，實現精確打擊，推動應對工作由過去“大水漫灌式”的減排方式轉變為精準減排。供暖季期間，各地對每一次重污染天氣同步開展保障效果評估，追因溯源，科學評價措施實施效果，根據污染組分和氣象變化，及時提出防控建議，調整污染防控重點，優化督查方向。
但是，提高應急預案的可操作性，做到實時評估、實現精確打擊并非易事。
解洪興認為，解決重污染天氣應對中存在的問題，目前最大的困難是決策支持不夠。要實現重污染天氣科學預警、有效應對，首先需要調查清楚地方的污染源，了解地方的污染特征，同時還要了解污染物傳輸情況。這需要有科研團隊做依托，但對于地方尤其是市、縣一級，非常缺乏這樣的科研團隊。
趙晴也有著類似的看法。“全國大部分城市普遍缺乏本地化的排放清單，導致空氣質量數值預報模型輸入的排放數據存在較大不確定性，因此，很難通過模型準確評估一個地區的污染程度和應對措施的有效性。”
怎樣讓預警應急更有效？
功夫下在平時，制定本土化、個性化方案
怎么做才能讓預警應急更加有效？
在解洪興看來，重污染天氣應急應該是管理的一部分，污染源清單、重污染天氣應急、聯防聯控，都應該納入管理體系，形成固定的團隊、成熟的模式。
“重污染天氣應對措施實際上包括減排和減少暴露兩類。”解洪興說，從減排方面來看，近年來出現的APEC藍、閱兵藍等表明，大型活動期間采取的臨時措施減排效果可觀。要讓重污染天氣應對措施有效，就需要依據地方污染特征、企業特征，制定更加本土化、個性化的方案。
從減少暴露、保障人群健康來說，應該呼吁幼兒園、中小學安裝空氣凈化裝置。
同時，重污染天氣時，醫療資源配備也應跟上，尤其一些與空氣污染相關的呼吸系統以及心腦血管的疾病。在醫療資源有限的情況下，可以考慮更好的發揮社區醫院功能，提升對與重污染相關疾病的診斷和治療能力。
對于重污染天氣的企業減排，解洪興建議，可以讓企業根據自身特色，自行編制重污染天氣時的減排計劃。
“在這方面，國外已有比較成熟的經驗，我們可以借鑒。”解洪興說，企業提交重污染天氣應急預案后，交由環保部門評估、審批、備案。如果重污染天氣發生時，企業沒有按照預案實施相應的減排措施，則要承擔法律責任。
為了實現精準減排，趙晴建議，可以基于動態的排放清單繪制城市污染地圖，為地方制定有效的應急預案提供污染數據和排放基數。同時，地方政府的調控管理能力非常重要，需要在現有預測能力的基礎上，形成重污染應急管控效果的研判能力，在每次發生重污染之前對將要實施的措施進行模擬推演和效果評估。而在預警之后，對效果進行跟蹤評估，及時調整預案。
目前，京津冀及周邊區域20城市已經實現了統一預警分級標準。環境保護部還組織有關專家和地方集中開展空氣質量預測預報會商，并根據會商結果向各地推送差異化的重污染天氣預警建議，明確地方政府應急啟動時間和級別。針對12月2日~4日以及12月10日~12日的京津冀及周邊地區重污染過程，環境保護部都及時向各地發出了預警提示。
現在，環境保護部正在對一些地方的應急預案進行評估，在重污染天氣應對之后，還會對每次應急的效果進行評估。根據評估情況，以及各地的污染物變化情況，將督促地方每年根據實際情況修訂應急預案。
“預警應急只是重污染天氣時采取的臨時措施，不能依靠預警來解決所有污染問題。”在馮銀廠看來，因為重污染天氣影響大，因此，發生重污染時，全社會的關注度都很高，但是平時的關注度遠不及重污染天氣發生之時。
“更重要的還是要將功夫下在平時，不斷降低大氣污染物的日平均濃度，最終實現空氣質量達標，即使在出現不利氣象條件的情況下，也不會發生重污染。”馮銀廠說。
預警五問
環境保護部為何發出預警提示？
《大氣污染防治法》第九十三條規定：
國家建立重污染天氣監測預警體系。
國務院環境保護主管部門會同國務院氣象主管機構等有關部門、國家大氣污染防治重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府，建立重點區域重污染天氣監測預警機制，統一預警分級標準。可能發生區域重污染天氣的，應當及時向重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府通報。
省、自治區、直轄市、設區的市人民政府環境保護主管部門會同氣象主管機構等有關部門建立本行政區域重污染天氣監測預警機制。
面對提示地方應如何響應？
環境保護部《關于做好重污染天氣應急預案修訂工作的函》中明確規定：
當預測可能出現3天及以上重污染天氣時，應按空氣質量預報結果上限確定預警級別。可能出現長時間、大范圍重污染天氣時，應根據上級預警提示，結合本地實際確定預警級別。
地方政府可否責令停產？
《大氣污染防治法》第九十六條規定：
縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，根據應急需要可以采取責令有關企業停產或者限產、限制部分機動車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、停止幼兒園和學校組織的戶外活動、組織開展人工影響天氣作業等應急措施。
應急響應結束后，人民政府應當及時開展應急預案實施情況的評估，適時修改完善應急預案。
應急措施怎么確定？
應急措施通常包含健康防護引導措施和減排措施兩類，其中，減排措施要在保障城市正常運行的前提下進行。這里以《北京市空氣重污染應急預案》為例：
當啟動藍色預警時，應急措施包含健康防護引導措施和倡議性減排措施兩類，不實施強制性減排措施。
啟動黃色預警、橙色預警和紅色預警時，應急措施包含健康防護引導措施、倡議性減排措施和強制性減排措施3類。
停工停產等所有強制性減排措施，均在保障城市正常運行的前提下進行。
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