按日連續處罰辦法迎來首次修改
“調整適用范圍，取消復查期限30日的規定”。實施不到兩年半，《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》迎來首修，旨在貫徹落實《中華人民共和國環境保護法》，進一步加大環境執法力度，增強按日計罰措施的可操作性。
記得2017年全國兩會期間，環境保護部部長陳吉寧在談及“按日計罰”在操作層面的執行困難時曾打了個比方，“如果你上公共汽車，抓到你沒有票，得先補票，如果拒絕補票，才能夠進行處罰。”
5月18日，新編制的《環境保護部關于修改〈環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法〉的決定（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）出現在了環保部網站，并向社會公開征求意見，截止時間為6月18日。
記者看到，在按日計罰適用范圍上，征求意見稿第五條第一款新增“未依法取得排污許可證排放污染物的”，實施按日連續處罰。第五款，將之前“違法傾倒”擴至為“非法排放、傾倒、處置危險廢物的”，實施按日連續處罰。
在按日計罰實施程序上，征求意見稿將原第十條修改為：“環境保護主管部門應當在送達責令改正違法行為決定書之后，組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復查。”刪除了之前的“三十日內”、“以暗查的方式”。
在按日計罰方式上，將第十七條修改為：“按日連續處罰的計罰日數為責令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起，至環境保護主管部門復查發現違法排放污染物行為之日止。”刪除此前的“再次復查仍拒不改正的，計罰日數累計執行”。
同時，一并刪除之前第十八條：“再次復查時違法排放污染物行為已經改正，環境保護主管部門在之后的檢查中又發現排污者有本辦法第五條規定的情形的，應當重新作出處罰決定，按日連續處罰的計罰周期重新起算。按日連續處罰次數不受限制。”
據了解，針對環境違法成本低的問題，2015年1月1日實施的新環保法中首次引入按日連續處罰制度，頗受各方關注。作為這項制度的配套辦法——《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》也于同日實施。
實施過程中，一些環保執法部門和企事業單位對如何啟動如何實施，如何認定拒不改正等問題，存在諸多不同聲音。盡快修改配套辦法，也日益成為各方廣泛共識。
■基層聲音
“不限期的按日計罰”更給力
◆本報記者王瑋
特約記者李建軍李曉琴
5月18日，征求意見稿在網上剛一公布，就引起了不少基層環境執法人員的關注。
“對長期在一線執法的基層執法者，征求意見稿最利好的消息就是擬取消復查期限三十日的規定。”江蘇一位基層執法人員告訴記者，“按日計罰”作為新環保法賦予基層執法人員的利器之一，剛開始用時，因為“復查”的環節和期限，使用起來感覺不能揮舞大刀，罰金最多是30倍，我們基層執法人員常戲稱之為“一把需要不停打磨的鈍刀”。
這把“鈍刀”帶來的問題是，有部分違法企業甚至有“接受處罰買平安”的想法，他們寧愿接受環保部門的處罰，也不愿意守法經營。一位執法人員表示，其根本原因就在于按日計罰在制度設計上的一些缺陷，導致本意解決“守法成本高、違法成本低”的立法初衷并沒有完全實現。
“法律的威懾力還未得到充分發揮”在按日計罰制度的執行中表現得尤為明顯，不少基層執法人員都向記者表達了這一觀點。
而征求意見稿取消復查期限和環節，成為“不限期的按日計罰”，這意味著使用按日計罰處罰的案件將成為“無上限”的新手段，無疑將對部分長期違法排污企業起到極大的震懾作用，成為環境處罰經濟罰上的一劑猛藥，將使環境執法力度達到量變級新高度，有利于部分疑難雜癥的解決。記者了解到，這可能是征求意見稿帶給基層環境執法者的最振奮人心之處。
另外，對于征求意見稿第五條增加了未依法取得排污許可證排放污染物可以使用按日計罰的情形。一位執法人員告訴記者，這將有效遏制違法違規項目建設，使部分違法違規項目再無生存空間，從而徹底奠定排污許可證在環境管理制度建設中的“身份證”地位。
不過，東北某地的一位執法人員略有點擔憂，因為當地的排污許可制度還未完全落地，如果執行新的按日計罰辦法恐怕困難不少。
還有執法人員認為，如果征求意見稿最終得以順利實施，將有利于促進環保執法部門日常工作向縱深發展，環保執法部門務必要進一步梳理工作思路，優化管理行為，提高執法能力，同時也要促進管理人員強化服務企業與加大打擊力度并重。
采訪中，有不少執法人員對此表示了同感，環保部門不僅要加大打擊力度，更要服務企業。因為打擊不是目的，促使其自覺守法才是目的。
“我們從來不愿意看到‘天空藍了一大片，企業死了一大片’的結果；我們從來最期望還是天更藍，水更清，經濟更加興旺繁榮。經濟發展與環境保護從來不是死對頭，綠水青山就是金山銀山。”
還有執法人員提出，征求意見稿通過后是否能夠先試點實施，給予基層一定的執行緩沖期。
此外，雖然征求意見稿取消了復查環節，簡化了執法過程，給執法者松了綁，但基于執法經驗，他們還是建議執法者執法中還是要及時進行后督查，直到企業違法行為整改到位，并保留執法痕跡，使執法鏈閉環。這既是執法的要求，其實也是對可能存在的針對企業的極少數惡意舉報的提前防范。
為什么要修改原辦法？
為進一步加大環境執法力度，解決現行的《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》（環境保護部令第28號，以下簡稱《辦法》）規定過于原則的問題，增強可操作性，突出實用性，環境保護部研究起草了《辦法》修正案。
按日計罰執行情況如何？
按日連續處罰制度是《環境保護法》確定的新制度、新手段。為貫徹執行《環境保護法》，嚴懲違法排污行為，規范按日連續處罰的實施，環境保護部2014年12月19日發布了《辦法》，與《環境保護法》同時實施。
《辦法》實施后，各級環保部門積極適用按日連續處罰手段查處違法排污行為。
經統計，2015年，全國按日連續處罰案件715件，罰款數56954.41萬元，每起案件平均處罰金額約為79萬元。2016年全國按日連續處罰案件1017件，增長42%；罰款數81435萬元，增加43%。按日連續處罰案件平均處罰金額約為80萬元，平均計罰天數約為15天，最長計罰天數為141天，最短計罰天數為1天。
從適用情形上看，2016年按日連續處罰的案件適用《辦法》規定的“超過國家或者地方規定的污染物排放標準，或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的”情形占72%；適用“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式排放污染物的”情形占11%；適用“排放法律、法規規定禁止排放的污染物的”情形占2%；適用“違法傾倒危險廢物的”情形占1%；適用“其他違法排放污染物行為”占11%；適用《大氣污染防治法》規定的“未依法取得排污許可證排放大氣污染物的”情形占3%。
讓超標排污企業付出高昂代價
修改《辦法》，是加大環境執法力度的迫切要求。
2016年，全國實施按日連續處罰、查封扣押、限產停產、移送行政拘留和移送涉嫌環境污染犯罪五類案件的數量增長較快，但按日連續處罰的總體案件最少。
按日連續處罰在實際中主要針對的是常規違法排污問題，特別是超標排污問題。自2015年實施以來，按日連續處罰案件數量波動不大，平均每月維持在50~60件，雖然2016年月均按日連續處罰案件量達到了80件，但是每個案件的平均處罰額度并沒有出現增長。按日連續處罰案件增長幅度相對較少，處罰力度保持不變。
按日連續處罰手段沒用充分發揮其應有的威力和重要作用，主要原因是制度設計對于執行現實不匹配或者實施成本較高，需要對《辦法》進行修改，有利于進一步加大執法力度。
修改《辦法》，是配合工業污染源全面達標排放行動的重要舉措。
工業污染源全面達標排放行動已經在全國實施，目前工業企業達標率只約為70%，還有大量違法企業超標排污。
要扭轉目前企業較大比例的超標現狀，使企業守法成為常態，必須加大執法力度，采取最嚴厲的手段懲治超標行為。
現階段而言，要用足按日連續處罰手段，使超標排污企業付出高昂的經濟代價，進而逐步促使企業達標排放，推進企業守法。
修改《辦法》，是貫徹執行新法新規的迫切要求。
當初《辦法》的制定主要是為了細化《環境保護法》第五十九條的規定，但2016年新修訂的《大氣污染防治法》對按日連續處罰的情形有了新規定，即將修訂出臺的《水污染防治法》也將對按日連續處罰做出相應規定。
目前，環境保護部正在進行的以排污許可證制度為核心的環境管理制度改革，客觀上需要強化違反許可證制度的處罰措施。因此，按日連續處罰的適用范圍需要根據新法新規的要求適當做出調整。
相關法律
《水污染防治法》第一百二十三條違反本法規定，企業事業單位和其他生產經營者有下列行為之一，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰：
（一）未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；
（二）超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的；
（三）通過逃避監管的方式排放大氣污染物的；
（四）建筑施工或者貯存易產生揚塵的物料未采取有效措施防治揚塵污染的。
■主要修改兩方面內容
調整適用范圍
修改內容：將《辦法》第五條關于按日連續處罰的適用范圍進行調整，增加一項“未依法取得排污許可證排放污染物的”。將“違法傾倒危險廢物的”修改為“非法排放、傾倒、處置危險廢物的”。
修改理由：增加無證排污的情形，是貫徹落實《大氣污染防治法》和即將修訂出臺的《水污染防治法》的具體舉措，也是許可證制度改革的客觀要求。修改“非法排放、傾倒、處置危險廢物”主要是為了與《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中相關表述一致。
取消復查期限三十日的規定
修改內容：一是《辦法》第十條關于復查期限三十日的規定予以取消。修改后的第十條表述為：環境保護主管部門應當在送達責令改正違法行為決定書之后，組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復查。二是取消《辦法》第十七條、第十八條關于再次復查的規定。
修改理由：復查期限三十日的規定影響按日連續處罰制度威力的發揮，也束縛執法人員的手腳，且沒有上位法的依據。復查期限取消后，執法人員無論何時去復查均可，就沒有必要規定“再次復查”了。取消復查期限和再次復查的規定，將對加大執法力度和簡化執法產生重大影響。
■相關鏈接
參與途徑
各機關團體、企事業單位和個人均可通過以下途徑和方式提出意見和建議
1.登陸中國政府法制信息網（網址：http：//www.chinalaw.gov.cn），進入首頁左側的“法規規章草案意見征集系統”提出意見。
2.登陸環境保護部網站（網址：http：//www.mep.gov.cn），進入首頁“互動交流”點擊“意見征集”提出意見。
3.通過信函方式將意見寄至：北京市西直門南小街115號環境保護部環境監察局，郵政編碼100035。
4.通過電子郵件方式將意見發送至hjj66556466@126.com。
征求意見截止時間為2017年6月18日。
《辦法》修改過程
2016年9月，環境保護部啟動《辦法》修改工作
2016年11~12月，先后多次組織相關司局、部分省級環保部門以及科研機構召開修訂工作座談會、調研座談會
2017年1月，提出《辦法》修正案初稿
2017年2月，向全國省級環保部門和部機關各部門征求意見，共收集意見32條，逐條分析研究，對《辦法》修正案進行修改完善
2017年4月20日，部長專題會審議并原則通過《辦法》修正案，根據會議要求進行修改完善，形成《辦法》修正案（社會征求意見稿）
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