拆除飲用水水源保護區農家樂,應適用何種處罰?
在飲用水水源保護方面,《水污染防治法》規定禁止在集中式飲用水水源保護區新建、改建、擴建餐飲業,但對處理集中式飲用水水源保護區的餐飲業時,究竟應適用何種法律法規的條款給予行政處罰,存在較大爭議,給基層環保部門監管執法帶來了困惑。
2017年3月21日,四川省A縣環保局3名環境監察執法人員在位于該縣城集中式飲用水水源保護區巡查時發現,在該飲用水水源二級保護區新開辦了兩家餐飲店(魚莊)。
經執法人員調查,這兩家魚莊既未向縣環保部門報批環境影響評價文件,也未執行建設項目“三同時”制度,而只是在縣工商部門辦理了個體工商戶營業執照。
執法人員同時查明,其中一家魚莊由當地村民何某利用自己位于公路旁的部分住房開辦,該魚莊在經營時產生的廢水流入何某原修建住房時建設的化糞池內;而另一家魚莊系個體工商戶杜某租賃當地村民李某位于公路旁的部分住房開辦的,該魚莊在經營時產生的廢水排入魚莊旁的雨水溝后經過公路邊溝流入該飲用水水源二級保護區。在執法人員檢查時,雖然這兩家魚莊沒有直接向外排放廢水,但在這兩家魚莊旁的排水溝內均發現餐飲廢水流過的痕跡。
■意見分歧
調查結束后,在案件提交局案審委員會討論時,A縣環保局對這兩家魚莊的違法行為應當適用何種處罰類型以及在引用法律法規的條文上產生了分歧。
第一種意見認為,可按“建設項目”處理。
其理由為,因《最高人民法院辦公廳關于建設項目執行環境影響評價和“三同時”制度有關問題意見的復函》(以下簡稱高法《復函》)和《環境保護部辦公廳關于租賃住宅樓從事餐飲業執行環境影響評價制度和“三同時”制度有關意見的復函》(以下簡稱環境保護部《復函》)中解釋的僅是“公民個人通過租賃住宅樓開辦個體餐館的”,才不屬于《環境影響評價法》第十六條第三款關于“建設項目的環境影響評價分類名錄”規定的“建設項目”。
本案中,何某是利用自己位于公路旁的部分住房開辦的魚莊,不屬于高法《復函》和環境保護部《復函》解釋中規定的范圍,仍應屬于建設項目,也應執行環評和“三同時”制度。
第二種意見認為,可按“非法設置排污口”處理。
其依據為,《水污染防治法》第七十五條第一款規定,在飲用水水源保護區內設置排污口的,由縣級以上地方人民政府責令限期拆除。
在2017年1月1日起施行的《B市城市飲用水水源保護條例》(以下簡稱B市《條例》)第二十一條同時規定,市、縣級人民政府應當組織有關部門對城市飲用水水源一級、二級保護區內已設置的排污口和其他主要污染源進行調查,提出整治方案,責令排污口設置單位限期封閉排污口、停止排污并恢復原狀。
本案中,杜某負責經營的魚莊產生的廢水排入魚莊旁的雨水溝后經過公路邊溝流入該飲用水水源二級保護區。在執法時,可按照B市《條例》第二十一條的規定,由A縣環保局責令杜某限期對該魚莊的排污口進行封閉(封堵),禁止魚莊產生的廢水流入飲用水水源。而對于何某利用自己位于公路旁的部分住房開辦的魚莊在經營時產生的廢水雖然流入原修建住房時建設的化糞池內這一問題,但要防止化糞池中的廢水一旦集滿后,沿著公路邊溝流入該飲用水水源二級保護區。對此,A縣環保局可責令何某限期對原修建住房時建設的化糞池的出水口進行封閉(封堵)。
第三種意見認為,可按“排放污染物”處理。
根據B市《條例》第二十六條第一款第(五)項規定,發現飲用水水源一級、二級保護區范圍內的污染源時,應當立即責令排污單位停止污染物排放,排污單位拒不停止排放污染物的,環境保護主管部門可以報請本級人民政府批準,依法采取措施予以停產或者關閉。
對于本案,A縣環保局應當立即責令何某和杜某經營的魚莊停止排放污染物。如果何某和杜某經營的魚莊拒不停止排放污染物,A縣環保局可以報請縣人民政府批準,依法采取措施予以停產(停業)或者關閉。
■案例解析
面臨這樣的違法現象,筆者傾向于第三種處理意見。
在環境保護部《復函》做出之前,基層環保部門處理這類案件一般都按照“建設項目”來處理,要么由縣級以上人民政府責令拆除或者關閉,要么由當地環保部門按照違反環評制度和建設項目“三同時”制度來處理。
農家樂是否屬于租賃住宅樓開辦個體餐館?
在本案中,有的執法人員認為,在最高人民法院辦公廳和環境保護部辦公廳的復函中僅僅答復的是公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館,不屬于《環境影響評價法》第十六條第三款關于“建設項目的環境影響評價分類管理名錄”規定中的“建設項目”,而何某和杜某開辦的魚莊并不屬于這種情形。
筆者認為,這里所指的“住宅樓”,不僅是城市中的居民“住宅樓”(包括低層建筑和高層建筑),而且還包括農村居民修建用于居住的房屋。
A縣環保局可否立即責令魚莊停止污染物排放?
根據B市《條例》第二十六條第一款第(五)項規定,市、縣級人民政府環境保護主管部門應當加強對飲用水水源保護區污染物排放情況的監督檢查。發現飲用水水源一級、二級保護區范圍內的污染源時,應當立即責令排污單位停止污染物排放。排污單位拒不停止排放污染物的,環境保護主管部門可以報請本級人民政府批準,依法采取措施予以停產或者關閉。
在本案中,筆者認為,A縣環保局應當立即責令杜某經營的魚莊停止排放污染物。如果該魚莊拒不停止排放污染物,可以報請A縣人民政府批準,依法采取措施予以停產(停業)或者關閉該魚莊。
但這里需要注意的是,本條中規定的是排污單位停止排放污染物,而不是責令排污單位停止排放污水。責令排污單位停止污染物排放,A縣環保局還得在杜某經營的魚莊在向外環境排放污水時現場采樣,通過采樣監測該魚莊所排放的廢水中含有哪些污染物后,再責令杜某經營的魚莊停止排放污染物。
■意見建議
法定職責必須為,法無授權不可為。雖然相關法律對飲用水水源的保護都做了特別的規定,但環境保護部《復函》做出解釋后,對于本案中出現的問題,究竟該適用哪條具體的法規?即使在B市《條例》中能夠找到類似規定,但是執行起來不僅執法成本高,而且不便于基層環保部門操作。
對此,筆者建議,及時修訂地方性法規。在《四川省飲用水水源保護管理條例》和B市《條例》中飲用水源保護的有關條款中增加“禁止在城市集中式飲用水水源保護區(含排污口不在保護區)從事餐飲、洗滌、豆腐加工、洗車和機動車修理等對飲用水水源有污染及污染隱患的經營活動”,并在條例中增加相應的處罰規定。
作者單位:四川省通江縣環境監察大隊

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