推動跨區域執法 促進區域大氣環境質量改善
跨區域大氣污染執法是在傳統行政區大氣污染執法無法適應區域性大氣污染防治要求的背景下產生的，其不僅是對區域性大氣污染防治要求的適應，更是對傳統行政區大氣污染執法存在問題的糾正。具體而言，跨區域大氣污染執法不僅有利于區域內地方政府之間大氣污染執法力量的整合，更有利于地方保護主義問題的消除，從而有效提升大氣污染執法的效能。
筆者認為，厘清跨區域大氣污染執法的價值并推動其在大氣污染執法實踐中有效開展，將有利于從根本上推動區域大氣環境質量整體改善。
首先，跨區域大氣污染執法有利于整合區域大氣污染執法力量，促進區域大氣污染執法協同。
基于大氣污染所具有的跨區域特性，傳統的行政區治理模式不僅難以適應大氣污染防治的要求，還出現了一系列問題。大氣污染不僅具有跨區域性，還具有較強的外部性，某一行政區域所產生的大氣污染可以飄散到其相鄰地區，而某一行政區域的大氣污染治理效果也可以為其他行政區域共享。在此情況下，由于傳統的行政區治理模式倚重于行政區的各自為戰和單打獨斗，自然難以適應區域性大氣污染防治的要求。更為嚴重的是，基于大氣污染的外部性，各級政府不僅難有自掃門前雪的動力，反而產生了以鄰為壑的排污沖動，并最終導致區域大氣環境的嚴重惡化。因此，傳統的行政區治理模式已無法適應區域性大氣污染防治的要求。
跨區域大氣污染執法意在強化行政區之間在大氣污染執法領域的合作，不僅有利于糾正傳統行政區大氣污染執法的弊端，更有利于整合不同行政區之間的大氣污染執法力量，促進行政區之間大氣污染執法的協同，并最終實現對區域大氣環境的整體性保護。這是因為，借助于行政區之間大氣污染執法力量的聯合以及跨區域大氣污染執法機構的設置，跨區域大氣污染執法不僅可以促成行政區之間大氣污染執法的合作，也可以有效促成各行政區之間大氣污染執法力量的整合，從而能有效克服傳統行政區大氣污染執法模式下各行政區相互隔絕的執法弊病，并最終實現行政區之間大氣污染執法的協調統一。
其次，跨區域大氣污染執法有助于創新大氣污染執法方式，消除大氣污染執法中的地方保護主義。
地方保護主義是地方政府為促進本地區經濟發展而對污染企業采取的不合理保護，看似促進了本地區的經濟發展，其實卻是以損害本地區及其他相鄰地區的環境利益為代價，是環境保護過程中必須克服的障礙之一。實踐中，我國大氣污染防治領域中存在的地方保護主義不僅阻礙了大氣污染執法活動的正常實施，更縱容了相關企業的大氣污染行為，是造成局部地區大氣污染行為屢禁不止、大氣環境質量日益惡化的重要原因。因此，要推動大氣污染防治工作的有效實施，必須克服大氣污染執法領域的地方保護問題。
為消除環保領域的地方保護問題，有學者提出提升環境保護機構的權限以及設立跨行政區域環保機構的建議，以增強地方環保機構的獨立性，并防止地方政府對其執法活動的干擾。而實踐中，省以下環境監測監察執法垂直管理制度改革的目的就是為了擺脫地方政府對環境執法機構的控制。依此思路，跨區域大氣污染執法的提出也承載著消除地方保護對大氣污染執法干擾的重任，不僅有助于化解地方保護對大氣污染執法的阻礙，更有利于根除大氣污染防治領域的地方保護問題。
具體來說，跨區域大氣污染執法不僅可以通過不同行政區之間組成大氣污染執法聯合執法小組來實施，也可以借助設立跨行政區域的大氣污染執法機構來實現，而有條件的地區也可以采用跨區域交叉執法的方式來完成。無論采用上述何種執法方式，跨區域大氣污染執法的實施都需要超越于某一地方政府的人員或機構的介入，由于上述人員或機構與其所執法區域的地方政府并無直接的利害關系，因而在執法過程中也不易受到地方政府的干擾和控制，從而能有效抵制地方保護的干擾，保障大氣污染執法活動的順利實施。
第三，跨區域大氣污染執法有助于強化大氣污染執法監督，防范大氣污染執法俘獲。
長期以來，執法不嚴在我國環境執法領域廣受詬病，而執法俘獲是其產生的主要根源。所謂執法俘獲，是指行政執法的利害關系人通過俘獲行政執法機關或者執法人員，使得行政機關在規章、政策制定和實施過程中有意識地偏袒和保護某些利益集團，甚至形成利益共同體，從而使行政執法背離其公平、合理、效率等價值取向。實踐中，我國大氣污染執法面臨著俘獲問題的侵擾，并導致執法不嚴、違法不究的現象在我國大氣污染執法領域長期存在。
要杜絕大氣污染防治領域的執法俘獲，除了要提升執法人員的職業操守和責任意識，更要強化對其的外部監督，并增大行政相對人俘獲執法主體的成本。作為大氣污染執法的新形式，跨區域大氣污染執法不僅有利于強化大氣污染執法的外部監督，也有利于加大行政相對人俘獲大氣污染執法主體的成本，從而有助于消除大氣污染防治領域的執法俘獲問題，保障大氣污染執法的有效實施。這是因為，借助聯合執法和交叉執法等新型執法方式的應用，不僅使執法主體的成員組成更加多元，也使得執法主體與執法區域的對接更加靈活。這不僅可以強化不同行政區域之間執法人員的相互監督，更有助于打破執法主體與執法相對人之間的穩定關系，從而既增大執法相對人俘獲執法人員的成本，又降低了執法相對人俘獲執法主體的預期，并最終降低執法俘獲在大氣污染防治領域出現的可能性。
作者單位：蘇州大學王健法學院
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