中國海洋生態環境治理現代化的國際經驗與啟示
摘要
海洋生態環境關系人類的生存和發展，然而隨著海洋產業的崛起和對海洋資源的不合理開發，中國海洋生態環境形勢不容樂觀。國內海洋生態治理起步較晚，治理成效不顯著，現行治理模式弊端突出、現代化程度不高。在“推進國家治理體系與治理能力現代化”政治理念不斷發展的背景下，中國應吸收借鑒美國、日本、歐盟、東盟等主要海洋國家和地區的海洋生態環境治理經驗，立足于本國海洋生態環境現狀和現行海洋管理體制機制存在的弊端，不斷完善海洋治理法律法規、政策體系，全力構建相對完備的規劃體系，強化科學研究與科技創新，促進利益相關者積極參與海洋生態治理，加強區域合作，推進中國海洋生態治理體系與治理能力現代化。
20世紀末，國家提出大力發展海洋經濟，將海洋資源開發與利用納入國家發展戰略。然而，隨著海洋資源開發力度的增大和沿海地區城市化進程的加快，中國海洋生態環境問題日益凸顯，主要表現在海洋環境污染加劇、生物多樣性降低、漁業資源衰退、自然災害及突發事件頻發等方面。在海洋生態環境形勢日益嚴峻的情況下，政府逐漸調整戰略方針，由大力發展海洋經濟轉變為注重海洋生態文明建設，采取一系列措施治理海洋污染、修復海洋生態系統、保護生物多樣性、處理突發事件等。總體來講，中國海洋生態治理初見成效，海洋生態環境狀況有所好轉，但治理現代化程度不高，在治理體系和治理能力方面都有待完善和提升。海洋生態環境治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，提高海洋生態環境治理現代化水平，對于維護中國海洋健康、提高對海洋環境變化的適應能力和可持續發展能力、建設海洋強國都至關重要。美國、日本、歐盟、東盟等主要海洋國家和地區在海洋生態環境治理方面的研究起步較早，積累形成了各具特色的寶貴經驗。因此中國應立足海洋生態環境現狀，積極借鑒世界海洋大國海洋生態環境治理的先進經驗和教訓，探索和完善具有中國特色的海洋生態環境現代化治理之路。
一、中國海洋生態環境治理現代化的內涵及存在的問題
1.1中國海洋生態環境治理現代化的內涵
胡鞍鋼等學者提出：現代化是指全社會范圍，一系列現代要素以及組合方式連續發生的由低級到高級的突破性的變化或變革的過程。從1956年國家提出四個現代化歷經幾十年的發展，到現在形成“五位一體”的總體布局，中國現代化建設不斷完善和發展，“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一新的政治理念的提出更是為實現全面現代化提供了重要方向。現代社會條件下，衡量國家治理體系現代化的標準應包括五個方面：公共權力運行的制度化和規范化、民主化、法治、效率和協調，其中，民主和法治是反映國家治理現代化進程的主要指標。
海洋生態環境治理現代化是國家治理現代化在生態維度的一個重要體現，推進海洋生態環境治理現代化，就是要實現海洋生態環境治理體系的制度化、規范化、民主化，要求國家治理主體運用法治思維和法律制度治理海洋生態環境，形成一個有機的、協調的、科學的、高效的海洋生態治理制度運行系統。這就要求我們用發展的眼光審視當下中國海洋生態環境治理中存在的問題，緊緊圍繞海洋生態文明體制改革，破除海洋生態環境治理體制障礙、健全治理法律和制度、推廣治理理念、規范和完善治理程序，推進海洋生態環境治理體系和治理能力現代化。
1.2中國海洋生態環境治理存在的問題
當前，中國海洋生態治理呈現出不斷改革完善的良好勢頭。首先，自20世紀50年代至今，中國的海洋管理體制不斷變遷與發展，在學界的呼吁下，2013年國家海洋行政管理體制更是進行了深層次的改革，成立了國家海洋委員會以統一協調海洋事務管理，中國海警局則負責統一海洋執法。基本形成分部門、分層級管理結合，多部門合作、統一管理的海洋綜合管理體制。其次，國家海洋主體功能區規劃不斷完善，進一步強調海洋生態系統的基礎性作用，牢守海洋生態紅線，劃定和保護海洋生態保護區和海洋生態文明示范區。再次，《海洋環境保護法》等相關法律得到修訂和補充，海洋生態補償等制度機制不斷完善。最后，各省市在海洋生態環境現代化治理道路上進行了積極探索，部分地市更是通過規劃結合實踐為全國海洋生態環境治理提供了寶貴經驗和積極啟示，如山東日照堅持從山頂到海洋的海域治理理念與統籌規劃，實現港口經濟發展與生態保護的平衡;廣東深圳通過傳感網技術、3S技術建立海陸一體化空間數據管理框架，實現了實時原位、可視化的海洋環境監測;煙臺長島縣在飽嘗了重經濟而輕環境帶來的惡果后，近五年來，投入經費12.5億元，實施了包括人工魚礁建設、海洋生態修復區建設、種質資源保護區建設等在內的48項海洋生態修復項目。另外，為積極應對漁業資源的枯竭和海洋環境的惡化，長島縣走上了轉型發展的道路，逐年優化產業結構，大力發展生態漁業、海洋文化產業等第三產業，減輕了海域生態環境壓力。
總體來講，中國海洋生態環境治理體系和治理能力有其獨特優勢，同時，還有許多亟待改進的地方。
(1)海洋生態環境治理體制性障礙仍未破除。
目前中國海洋資源管理涉海部門繁多，條塊分割，此外，沿海地區各自有本地區省、市、縣多級海洋管理機構，負責當地海洋綜合管理事務，存在雙重領導、區域割裂的現象。然而目前高層次議事協調機制尚不完善，實行困難，難以實現海洋管理的統一協調。
(2)部分沿海地區經濟發展方式粗放、產業布局不合理。
中國沿海地區產業結構的兩個突出特點是濱海工業化和沿海重工化，由于交通等方面的原因，鋼鐵、煉油、化工等多分布在沿海地區甚至布局在重要海洋生態區附近。這些鋼鐵、石油煉化等傳統產業發展方式粗放，污染排放量大且達標率不高，易發生突發事故，致使中國近海海域污染嚴重，海洋生物資源生境遭遇破壞，增加了中國海洋生態環境治理的問題和障礙，嚴重制約了中國海洋生態治理現代化進程。
(3)海洋生態環境治理法律法規、制度體系尚不健全。
海洋生態環境法律體系仍相對薄弱，多為單項法規，且行業性突出;區域海洋生態環境治理立法體系缺乏;一些國際先進理念在當前法規中未得到體現;海洋生態環境治理法治化和制度化有待加強。
(4)缺乏系統的海洋生態環境規劃體系、陸海統籌體系。
現行海洋生態環境治理相關規劃內容缺失，形式單一，多集中在海岸帶污染治理，沒有形成規范統一的海洋生態環境相關規劃框架體系;陸地與海洋相關的生態環境保護規劃缺乏有效銜接;缺乏合理有效的標準體系，海洋生態治理規范化程度不高。
(5)利益相關者參與不足，治理主體單一。
企業和公民海洋生態環境保護意識不強，海洋知識缺乏，主動參與海洋生態環境保護的熱情不高;第三方海洋環保社會組織缺乏，且影響力不高;公民獲取海洋生態環境相關信息的渠道狹窄，參與海洋生態環境政策制定的渠道則更為有限，甚至流為形式。國家政策決策仍以自上而下的模式為主，在海洋生態環境政策制定與執行過程中有關利益相關者參與的部分并沒有明確的法律或制度規定，由于缺乏社會各主體參與和監督，政策實施效果不佳。綜觀中國目前海洋生態環境治理的現狀及存在的問題，其治理現代化各指標仍有待完善和提高，需要總結借鑒國際海洋生態環境治理現代化過程的成功經驗，結合中國實際情況,完善符合現代化標準的海洋生態環境治理體系，提高海洋生態環境治理能力。
二、國外海洋生態環境治理現代化經驗
2.1美國的海洋生態環境治理現代化經驗
美國是名副其實的海洋大國與強國。其海洋開發起步較早，因此海洋生態環境問題也最早暴露。“二戰”之后，美國開始在進行海洋資源開發利用的同時關注海洋生態環境問題，高度重視海洋立法、執法、規劃與戰略行動計劃制定、管理體制完善、科學技術創新、人才培養和全民教育、區域合作等，并在這些方面取得了眾多積極成果，已基本形成較為完備的海洋生態環境現代化治理體系，對我國海洋生態環境治理現代化有極強的借鑒意義。
(1)嚴格海洋生態環境立法與規劃
美國注重通過立法與規劃加強海洋資源開發與生態保護工作，自上世紀60年代起，就陸續制定了一系列法律法規以及規劃計劃，對人類海洋活動進行約束與引導。美國實行聯邦制，各州有各自的法律體系。各沿海州也都頒布了海洋生態環境治理相關法規，以海洋生態環境保護、海岸帶綜合管理等法律為主。相關海洋規劃計劃每隔五年進行修訂或推出新計劃，對于海洋政策中提出的優先目標都會制定相應的戰略實施計劃或規范的地區性海洋空間計劃。這些法律以及規劃計劃為海洋生態環境治理提供了重要依據。
其在一定程度上體現了美國海洋生態環境立法的豐富和完善，這也是美國海洋生態環境意識強的重要表現。在這些海洋生態環境法規中不乏對破壞海洋生態環境的刑事處罰法則。這些嚴格的刑事立法，為海洋生態環境的改善貢獻了重要力量。一個典型的例子是：1990年在大型溢油事件發生后制定的《油污染法》做出了對意外溢油造成的海洋污染進行刑事處罰的規定，據統計，該法實施后，美國水域因意外事故造成石油泄露的溢油量削減幅度高達95%。
(2)建立協調一致的海洋管理體制機制
美國積極推進基于生態系統的海洋綜合管理，有相對統一的海洋生態環境行政管理機構——商務部下屬的國家海洋與大氣管理局，其下轄6個部門，每個部門都有明確的業務職責和權力，注重分工和合作，使海洋治理效率保持較高水平。此外，在海洋執法管理方面，美國建立了海洋執法集中管理部門——海岸警備隊，主要負責美國海事安全及包括海洋生態環境保護在內的海洋事務管理相關事宜。為了加強各海洋事務的協調，促進海洋經濟與海洋生態系統平衡發展，美國于2010年成立了高級別的國家海洋委員會，負責各部委工作的協調以及國家海洋發展政策戰略的制定，并進一步明確了其領導職能和作用，強化決策和爭端解決程序。此外，成立了管理協調委員會、地區咨詢委員會，以及國家海洋委員會指導委員會，其內部結構及運行方式如圖1所示，較為成功地實現了對海洋管理各部門各方面、橫向和縱向的統籌，加強了科學界與管理部門之間的聯系，促進了海洋生態環境整體性治理的實施。
(3)高度重視海洋科技創新，實現產業結構優化升級
先進的科學技術是增強沿海社區和經濟體系的適應力與恢復力、打造健康海洋的重要工具和支撐力量。從海洋環境監測、海洋生態系統修復工程到海洋垃圾回收處理、海上油污清理，海洋生態環境治理的科學高效離不開科學技術的進步。美國一直以來都十分強調科技創新，把海洋高科技發展提升到國家戰略的高度。在伍茲霍爾海洋研究所、華盛頓大學、美國國家海洋和大氣管理局等世界一流研究機構匯聚了全球最優秀的海洋科技人才，擁有最先進的海洋科研設備和充足的資金，使得美國在海洋科技方面處于世界領先地位。
美國政府十分重視海洋觀測系統的建設，對監測站點進行了精密設計，站點布局完整且避免了資源的浪費，擁有包括動物遙測、滑翔器等在內的多種新興監測方式，同時加強傳感器研制、資料收集平臺建設與資料管理工作，形成了較為完善的綜合海洋監測系統;在海洋生態系統修復方面，美國先進的科學技術也為修復難題的解決提供了可能，在大沼澤修復項目中，跨營養級的系統模擬模型和沼澤地綜合動態模型等工具為海洋生態修復工作提供了科學指導。與此同時，通過海洋高科技的發展實現了海洋產業結構的優化升級和發展方式的轉變，由粗放到集約，由傳統海洋產業向新興海洋高科技產業發展。間接減少了煉油、化工等傳統海洋產業帶來的一系列海洋生態環境問題。
(4)提高科學民主決策水平和環保意識
美國把科學知識與信息置于決策的核心。提出要加深對海洋的認識，提高知識水平，為管理和決策連續地提供更多的信息，進而提高科學決策水平以及應對各種變化和迎接挑戰的能力。美國還進一步通過正式與非正式宣傳教育計劃，對公眾進行海洋環境保護教育，提高全民知識水平和環保意識。在政策、規劃制定過程中，努力動員科學界、利益相關者及公眾參與，通過組織專家圓桌討論會、地區性公開會議、建立專門的網站等方式征集和聽取各界意見和建議，推進民主決策。在一系列政策影響下，美國公眾海洋生態保護意識不斷加強，管理者對海洋生態環境與海洋經濟發展認識以及陸海二元分化的意識發生轉變，進而促進了相應海洋立法、政策的制定和實行。例如，海洋委員會提出通過應用基于生態系統的管理原則和適應性管理原則開展海洋治理，加強對陸地的保護和在陸地開展活動時堅持可持續發展原則等。
2.2日本的海洋生態環境治理現代化經驗
日本是一個四面環海的島國，陸地國土面積狹小且資源匱乏，國民經濟發展和人民生活所需自然資源很大程度上依賴于海洋和其他國家，由此日本歷來對海洋資源的開發利用及海運的發展高度重視。但自20世紀50年代，日本海洋經濟迅猛發展的同時，海洋生態環境亦遭到前所未有的破壞。以瀨戶內海為例,其周邊環繞著13個府、縣，這些地區人口密度普遍偏高，為全國的1.9倍，1955年進入高度成長期后重工業和海運業迅猛發展，在給本地區帶來經濟繁榮、大量財富的同時，也給海區生態環境帶來嚴重的損害。海水水質和底質嚴重污染、赤潮頻發、海上溢油事故增多，海洋生態環境遭到嚴重破壞，在一些水域魚類、貝類無法生存，并引發了水俁病事件,因而該海域曾有“瀕死之海”之稱。為恢復被破壞的海洋生態環境，日本政府采取了一系列積極措施，積累了豐富的海洋生態環境治理現代化經驗和教訓。
(1)實行區域海洋污染聯防聯治
瀨戶內海生態環境日益惡化引起公眾的普遍憂慮和政府對海洋生態環境的高度重視。20世紀70年代至今，日本政府從立法、制度完善、管理機構設置、治理詳細計劃制定等方面做出不懈努力。相繼推出了《水質污染防治法》、《海岸法》、《危險船舶運輸及貯藏法》等一系列與海洋生態環境保護相關的法律，并針對瀨戶內海的治理出臺了一部專門的區域法律——《瀨戶內海環境保護特別措施法》，對本海區生態環境治理具有非常深遠的意義。這些環境法律完備而詳細，對環境治理相關事項做出了明確細致的規定，使日本的海洋生態環境治理有法可依。為配合該法的實施，還于1978年制定了瀨戶內海環境保護基本計劃，并適時作出調整——于1994年根據瀨戶內海周圍環境和社會經濟的狀況進行修改;實行了污染總量控制制度、水質總量控制制度，同時分階段制定各種排海污染物的消減計劃指標和措施。并且，瀨戶內海周邊13個府、縣也制定了相應的沿岸地區環境保護方略及沿岸地區環境保護與創建的配合措施，將沿海地區的海域和陸地當做一個整體進行環境治理，通過微觀具體措施削減沿岸地區污染物負荷量、控制填海、積極進行海洋環境恢復和創建，促進沿海地區由“傳統型利用”向“環境型利用”轉變。至今，瀨戶內海的生態環境狀況已有了明顯的改善。
(2)加強海洋環境教育與公民參與
日本政府在海洋生態環境的治理過程中十分注重海洋環境保護教育、宣傳和公民參與。在《海洋基本法》以及瀨戶內海環境保護基本計劃中，都明確提出要積極提高國民文化素質，加強環保教育與學習，形成初等、中等、高等不同層次的海洋教育體系。此外，日本政府還頒布了專門的《環境教育推進法》，為環境教育提供法律依據，將其納入法治化軌道。同時，在《日本海洋基本計劃》(2013—2017年)中也提出，應增進國民對海洋的了解，通過舉辦大型參與性活動、與海洋生態環境保護相關的啟蒙性活動等方式，增加國民與海洋實際接觸的機會。例如，通過“海洋日”和“海洋月”，在產、學、官的配合下，組織海岸清掃等生態體驗活動，從而增強公眾對海洋環境的認識。另外，通過媒體和網絡、與水族館、博物館、海洋科技館等合作傳遞各種海洋生態保護相關信息，比如通過廣告雜志宣傳瀨戶內海的環境現狀及政府提出的削減污染負荷總量的指導方針等方式促進居民增進對環境保護的理解，參加行政政策的實施等。
同時，日本政府主張提高企事業單位的責任意識，對環保志愿者盡量給予支援，并且在實施環境保護政策的時候，努力聽取居民的反映意見。主張依靠所有主體的參與籌劃和協同勞動而達到環保創建事業的實施，并為此而制造環境教育和學習的機會以及進行信息提供。提出對沿岸地區的調查數據進行整理并用于地理信息系統且允許任何人查詢，以實現沿岸地區的環境信息收集與整理工作公開化和信息共享化。
(3依托海洋高科技實現海洋生態環境治理現代化
日本高度重視海洋科技的研究與開發，政府通過制定法律法規、給予海洋科技發展雄厚的資金來確保國家在海洋科技方面的發展，即使在近20年來經濟狀況持續低迷的情況下，日本政府依然逐年增加經費用于支持海洋科技開發。經過多年努力，日本在海洋技術開發領域取得巨大成果，成為公認的海洋科技強國。在海洋生態治理領域，日本提出加強與海洋生態系統保護和海洋生物資源可持續利用相關的研究，推動綜合了解海洋生態系統結構、機能及其變化的科技研發。對海洋生態環境進行長期和持續的監測與研究。目前日本較為發達的海洋生態環境治理技術有：①海洋監測技術。日本的海洋監測技術經過幾十年的發展，已經較為成熟，自成體系。主要由中央和地方政府、研究機構、大學等組織進行開展，監測內容包括：海洋污染調查、公共水域水質調查、大氣和海洋環境觀測等各個方面，形成了從海岸帶、港灣、近海到專屬經濟區之內的海域，遙感、船舶、潛器等多種手段并行的監測體系。同時整合觀測系統的研發與建設，按照共同使用原則配備新設施和開發新技術，積極參與國際海洋觀測計劃和信息共享機制，對海洋生態系統進行長期、持續的監測;②海洋垃圾處理技術，具體包括垃圾回收、垃圾焚燒、垃圾資源轉換技術等。日本在垃圾分類回收利用方面處于世界前列，對海洋垃圾中可回收的部分進行再利用，對打撈上來的可燃燒垃圾進行焚燒發電或作為水泥廠的燃料，并研制海洋垃圾資源轉換技術，制取芳香族化合物，使海洋塑料垃圾在一定條件下轉換為有用的芳香族物質，作為原材料進一步應用到化工品制造中;③海洋生態系統評價、景觀評價、工程環境影響評價等環評技術;④海洋生態修復技術、人工魚礁技術等海洋生態系統修復技術。日本政府對海洋生態修復技術予以高度重視，設立了再生補助項目，進行了海洋生態系統修復實驗，并對此類高科技技術研發提供法律支持;⑤海藻場、灘涂、廢棄物再利用技術、深層海水開發技術等海洋資源開發利用技術。
(4)推進海岸帶陸海一體化治理
由于陸地河流生態系統、排水設施等與海洋生態系統的安全緊密相關，日本政府為了保障海洋生態環境，治理陸源污染，制定了一系列陸海綜合治理方針，例如：有關機構加強合作，推進涵蓋陸地、山地和海岸的泥沙綜合治理;為了減少陸源污染物入海，陸地管理部門采取措施普及污水處理設施，改進農用排水設施和促進河流的水質凈化;為了提高海洋生物多樣性，調查了解陸、海的營養鹽整體循環狀況，研究和制定陸海一體化的營養鹽循環系統，合理有效地管理營養鹽等污染物，恢復和促進營養鹽循環等。
2.3歐盟的海洋生態環境治理現代化經驗
歐洲聯盟國家擁有長達10萬多公里的海岸線，大多數都是瀕臨海洋的國家，居住在沿海地區的人口數量約為1/4。海洋對于歐盟地區經濟社會發展的重要程度不可小覷。一方面，歐盟地區的海岸帶生態環境受自然地理因素及沿岸復雜環流的影響，沿海生態與生境復雜化程度高。另一方面，歐洲海岸帶和海洋資源開發較早，始于15世紀后半葉的工業革命前夕的探索時代，海洋經濟在當今已得到充分發展，但與此同時，沿海地區的過度開發帶來的海洋環境的惡化引起了歐盟國家的普遍關注。20世紀末以來，歐盟及歐盟各國在海洋環境行動計劃、海洋空間規劃、漁業可持續發展、海岸帶綜合管理、區域海洋環境合作等方面進行著不懈努力。
(1)制定和有效實行一系列海洋生態環境保護規劃與行動計劃
歐盟下設機構中歐洲環境總司和歐盟漁業與海洋事務總司主管海洋環境管理和海洋生態保護工作。20世紀90年代開始，歐盟就陸續制定一系列規劃和計劃來促進海洋生態環境保護和海洋可持續發展。例如，2001年起歐盟啟動了“波斯尼亞灣生命計劃”,目的是改善環境信息交換，用一種也可用于歐盟宏觀戰略實施的方式來監測和管理波斯尼亞灣。為實現環境信息共享，該計劃開發了一個綜合管理系統，包括環境信息數據庫、互聯網信息交換系統、水質和生態模型，以及“波斯尼亞灣行動計劃”。總體來說，該計劃在很大程度上改善了國家、地區、產業、市民之間的信息交流。除大量海洋生態環境保護行動計劃的制定和實行，歐盟對政策實施效果評估與監測反饋方面也格外重視，如每隔一段時間的海洋環境政策實施報告，及時總結與反饋了行動計劃的實行現狀與問題，為政策調整與下一步的海洋環境決策提供科學依據。
(2)高度重視空間治理，不斷發展現代化的海洋空間規劃
海洋空間規劃被認為是對海洋生態環境進行控制與保護、實現海洋生態系統可持續發展的重要工具。歐盟推動建立了歐洲水域空間規劃系統，海洋空間規劃在歐盟地區各尺度和各行政區域均得到重視和發展。此外，歐洲大西洋空間規劃跨界合作方面，歐盟已經采取了推進國家間合作的步驟，歐盟2014年海洋空間規劃指令介紹了沿海成員國在他們的海洋區內合作的要求，旨在實現共同的海洋空間規劃框架以及歐盟水域和沿海區域海岸帶綜合治理。在海洋事務管理上歐盟堅持善治原則，鼓勵各成員國建立利益相關者參與機制。強調并努力促進利益相關者在綜合海洋政策和海洋規劃中的參與，期望為利益參與者的進入提供充分的機會、清晰的領導、可信的預溝通渠道，支持參與者獲得海洋規劃能力，實現其有效參與，提升決策制定質量。
(3)制定共同漁業政策促進漁業可持續發展
歐盟地區的漁業資源極其豐富，但過度捕撈與無序開發帶來了生物多樣性減少、漁業資源枯竭、海洋生態系統遭到破壞等一系列問題。早在1980年代，歐洲就提出了共同漁業政策并且每10年進行一次重大調整，制訂了一組規則來管理歐洲捕魚船隊，減少過度捕撈，以確保歐洲保護漁業和水產養殖環境、經濟和社會可持續發展，不威脅到魚類長期規模和生產力。經歷了不斷地更新和發展，最新的歐盟共同漁業政策于2014年1月1日生效。在這新一輪改革中，更為深入地設定了海洋生態治理的措施，具體設定了減少過度捕撈的目標、賦予歐盟委員會管理海洋保護區內各國漁業活動的權力，從而減少決策的流程、整合各盟國執法力量并公開評定各成員國執法情況以及設立嚴格的監督檢查制度等。與此同時，歐盟成立了歐洲海洋和漁業基金，作為五大歐洲結構和投資基金之一，歐洲海洋和漁業基金的設立主要用于幫助漁民過渡到可持續捕撈，支持沿海地區經濟多元化，創造新的就業機會，提高歐洲沿海地區生態環境和生活質量。每個國家基于其漁業的規模分配相應份額的資金，并依據2013年通過的通用條款規定進行績效考核，安排監測、報告和資格評估。
(4)實現區域海跨界合作與治理
歐洲的北海、波羅的海、地中海都是較為封閉、海洋污染嚴重、富營養化問題突出的海域。歐盟各國通過簽署區域與國際伙伴協議及行動計劃，依托歐盟成員國內部協調與合作機制，廣泛開展區域海洋生態環境治理合作，保持區域海健康發展。早在1974年，波羅的海國家就簽署協議，提出沿岸國家合作監測海洋質量、控制海洋污染，并于1988年對上述協議進行了加強與修訂。由于各沿岸國經濟發展水平差異較大，為了實現污染削減目標，赫爾辛基委員會開展了相關研究并設計了一個更加公平的在各國之間進行削減成本分攤的方案，確保各國對協定義務的承諾。2007年，沿岸十國通過了《保護波羅的海的行動計劃》，2010年，沿岸國領導人再次聚首，召開波羅的海行動峰會，就減少排污做出了具體承諾。
地中海行動計劃是最早的“區域海洋項目”之一，也是歐洲海洋生態環境治理區域內功能主義合作最成功的案例之一。1975年地中海沿海國召開政府間會議，并通過了《地中海行動計劃》，該計劃從海洋資源整體規劃、動態監測、環境評估、海洋立法、制度與財政支持幾個部分對地中海生態治理做出了詳細規定。并于1976年締結了《巴塞羅那公約》，在其后40多年，行動計劃經歷了兩個階段的發展。以1995年新行動計劃的制定及對舊有公約的修訂為分界點，地中海保護行動進入第二階段，更加注重海洋、海岸帶的綜合管理，重視物種和生物多樣性保護，實現了長期、有效的海洋環境合作政府間溝通與協作，形成了一個彈性、動態的區域合作制度。
2.4東盟的海洋生態環境治理現代化經驗
東南亞國家聯盟，簡稱東盟，主要成員國有菲律賓、新加坡等十個東南亞國家。大多為發展中國家，海洋生態系統既為沿海社區提供了生計，又不斷受到粗放型開發活動的影響。因此，如何借助海洋實現生存發展的同時又保障海洋生態環境，東盟國家做出了積極探索。
(1)拓展多向度的海洋環境合作
東盟十國除了老撾是內陸國，其他國家均瀕臨海洋，各國地理位置毗鄰，已是一個不可分割的整體，再加上環境問題具有外部性和整體性的特性，擁有共同利益的東盟各國開展環境合作，尤其是海洋生態環境合作乃大勢所趨。東盟環境合作始于1978年，施行東盟環境規劃。總體決策取決于東盟環境部長會議，自1994年以來，非正式會議每年一度，官方會議每三年召開一次，就東盟地區的生態環境問題進行討論與協商，達成了《東盟環境教育行動計劃》、《有關可持續發展的雅加達決議》、《東盟2020年遠景規劃》等一系列協議、計劃、宣言等約束性文件，形成東盟環境合作的制度架構。至今，東盟已經初步建立了制度和功能較為完善的環境合作機制。
在海洋環境合作方面，東盟設立了專門的沿海和海洋環境工作組對海洋環境事務進行管理與協調，在該部門及東南亞海洋統籌部、東盟科學技術委員會海洋科學分會的努力下，逐步建立和完善東盟地區近海海域綜合管理體制，在生態旅游管理、生態保護區保護、海岸沼澤和海岸退化治理、海洋廢棄物管理等方面取得一定成效。此外，東盟除了強化自身框架內的環境合作機制，還注重與國際組織、區域外國家和地區開展合作，重視參與世界范圍資源潛力的分配。例如，積極獲取聯合國規劃署、聯合國糧農組織的支持與合作;與歐盟開展合作項目，在歐盟的資助下開展東盟地區生物多樣性保護中心計劃，協調和組織各成員國自然資源和生物多樣性保護工作。東盟成員國中有7個加入了東亞海域環境管理合作組織，參與東亞海域海洋戰略的制定和實行，積極為東亞海域生態環境治理、海洋可持續發展法律制度的建立與完善貢獻力量，推動多種雙邊和多邊海洋環境合作項目的實行。
(2)重視利益相關者參與，充分發揮非政府組織作用
隨著東南亞國家和地區現代化與社會民主化的推進，東盟及東盟各國在海洋生態環境治理過程中越來越重視利益相關者的參與，促進海洋環境治理主體多元化。以菲律賓為例，為確保海灣的可持續發展，菲律賓馬卡哈拉灣周圍的12個自治市和兩個城市結成一個聯盟——馬卡哈拉灣發展聯盟，該聯盟積極開展涉及關鍵利益相關者的網絡活動，包括私營部門、非政府組織、公民社會和人民團體、學術界和青年，來鼓勵多領域、多部門合作管理。而在馬尼拉灣的五年綜合環境監測計劃中，與7個國家政府機構包括25個辦事處、附屬機構和區域辦事處、11個地方政府單位、1個大學、2個非政府組織達成協定，共同為污染和棲息地監測貢獻力量，實現監測網絡從海灣地區逐步擴大到支流、流域面積。從2005年到2013年9年間，馬來西亞成功種植了620萬株紅樹林幼苗和其他合適的樹種，覆蓋了2500公頃沿海地區。而其種植計劃的成功則主要是憑借一個綜合的途徑——通過馬來西亞半島林業部門、沙撈越森林部門、沙巴林業部門、非政府組織和地方社團等各方的參與實現的。
自上世紀80年代起，東盟非政府組織迅速發展，在泰國、馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓等國已成為強大的社會力量之一。這些國家杰出的環保非政府組織在海洋生態環境保護方面做出了巨大貢獻。而東盟各國政府也逐漸意識到非政府組織在生態環境治理中的重要作用，充分重視環保非政府組織，包括世界大自然基金會、世界自然保護聯盟等國際環保非政府組織，以及地區環保非政府組織，如馬來西亞環境保護協會對海洋生態環境治理事務的參與及公共服務的提供。東盟各國當前對非政府組織的態度多傾向于接納與合作、互動，通過立法、給予行政職務、寬松的政策環境、財政支持、認可和鼓勵有益倡議等形式保障其合法地位，賦予其更大的話語權以促進其積極作用的發揮。例如泰國在促進生物多樣性和公眾意識的行動計劃中提出：分配資金支持非政府組織、當地機構和社區實施生物多樣性教育和宣傳運動，推進生態系統評估以支持相關當地社團和非政府組織的工作，促進政府與非政府組織的合作。
(3)適當兼顧傳統漁民的合理開發權利
由于較為獨特的地理位置和海洋資源優勢，漁業成為部分東盟國家海洋經濟的重要產業之一。然而，近年來由于過度捕撈現象嚴重，東盟地區水生動物數量急劇減少，水域退化，對漁業經濟的發展、海洋食品安全及海洋生態系統的維護都帶來不利影響。為促進漁業資源恢復，保持漁業開發與自然生產潛力平衡，東盟各國進行了積極努力與探索。如泰國制定了漁業管理總體規劃(2009—2018)，提出要擴大當地漁業保護區，促進水生動物繁殖，限制和禁止使用破壞性的捕魚方式，如拖網漁船，并指出要大力促進沿海地區漁業社區和其他社區的參與。2012年泰國漁業部與漁業協會簽署了諒解備忘錄，旨在支持和發展基于生態系統的可持續漁業，將每年4月到6月設立為休漁期，并支持市場機制指導方針的實施，如將漁網網眼尺寸提高到4公分，雇傭合法勞動力等。馬來西亞則通過制定措施促進使用環保的捕魚設備、建立殘遺種保護區、季節性捕魚區、發展人工珊瑚等方式，力圖實現漁業資源的可持續管理。印尼實行嚴格的漁業法律制度規范漁民活動，減少海洋生態破壞現象的發生。
與此同時，東盟各國也注重通過立法、宏觀政策等保護傳統漁民的合理開發權益，努力實現經濟、社會、環境三方和諧。例如在印度尼西亞新的海洋法中，提出對生計漁民免除稅收或費用繳納義務，并給予財政補貼支持;由于竿釣捕魚技術是傳統但較為生態環保的捕魚手段，比起現代捕魚方式，竿釣有更多的人為選擇性，從某種程度上可以避免誤補，與此同時增加了漁民就業率，印尼政府正努力獲取國際支持，通過開展培訓等方式努力重振竿釣業。而在越南、菲律賓、泰國等國，在嚴格規范漁業捕撈行為的同時，也注意兼顧小規模作業漁民的利益，不斷向生計漁民提供財政、技術和場地支持，例如燃料補貼、軟貸款、幫助漁民進行漁船改造、修建漁港、建設社區漁業登陸中心，降低漁獲殘損比率等。這些措施都不失為一些有益社會和生態協調、可持續發展的嘗試，值得借鑒。
三、國際經驗對中國海洋生態環境治理現代化的啟示
各海洋國家國情不同，海洋生態環境所面臨的主要問題存在差異，對海洋治理所采取的具體戰略和方針也不盡相同，但仍然有一些共性及各自的成功經驗值得借鑒，給中國海洋生態環境治理現代化以啟示。中國應結合本國實際情況，在治理理論與現代化理論的指導下，吸收借鑒國際先進經驗，建立具有中國特色的海洋生態環境現代化治理體系，提高治理能力，形成空間尺度上涉及超國家層次、國家層次、次國家層次;主體上囊括政府部門、私人部門、第三方部門、公眾等多方利益主體;內容上包含空間規劃、污染防治、生態修復、災害預警、保護區建設等多個方面;綜合運用多種手段、上下互動的海洋生態環境綜合治理網絡。提高海洋生態環境治理的民主化、法治化、規范化水平，實現治理的低成本、高效率。重點把握以下幾個方面。
3.1創新海洋生態環境綜合治理體制
治理從某種程度上講是一個過程，自然因素和社會環境中諸因素均應按整體方式進行處理。中國應借鑒國外經驗，建立海洋生態環境綜合治理體制，明確劃分海洋行政協調權、決策權與執法權，形成權力制衡以嚴格規范海洋治理。首先，應充分發揮國家海洋委員會的綜合協調作用，更好地整合各部門與各管理層級力量，形成合力，提高海洋生態環境治理效率;其次，厘清各部門、中央與地方海洋管理職責與權限，避免或減少職能重復，減少管理矛盾;再次，依據治理現代化理念建立海洋公共參與機制。海洋生態環境治理現代化的實現有賴于國家、社會、市場多方力量，應將政府、非政府組織、公眾等多方利益相關者納入海洋生態環境治理體制框架內。在海洋生態環境治理政策制定、執行、監督過程中，應廣泛聽取公眾的意見，激勵多方海洋實踐主體的參與。
3.2建立健全海洋生態環境法律法規、政策體系
法治是現代化治理體系的重要基石，海洋生態環境治理現代化也離不開法律法規和政策的科學合理制定和切實有效執行。從法律體系來看，中國應制定專門的海洋生態環境治理基本法，作為綜合性法律對海洋生態環境保護方面相關事務做出規定，并制定配套的法規政策實施指令、可操作性強的計劃、政策，對海洋生態環境治理做出明確、詳細具體的規定。在國家海洋生態環境治理法的框架下，制定與完善配套的地方海洋環境保護法、針對具體海域的海區生態環境治理法，形成多層次的海洋綜合治理;在違法懲治力度方面，應嚴格海洋環境立法，對海洋污染、生態破壞行為及其關聯行為主體進行行政或刑事處罰，規范相應的獎懲機制，降低海洋生態破壞與環境污染的外部性;在立法過程與執法監督上，應加強信息公開與公眾參與，注重多方利益相關者意愿表達，并根據外部環境的發展變化適時對相關法律法規、政策計劃做出修訂與調整，與時俱進，堅持適應性治理原則。此外，還應增加對政策法規執行實施的監督與評價的重視程度，避免既有條文規定變成一紙空文。
3.3構建完備的海洋生態環境治理規劃體系，加強海陸統籌銜接
海洋生態環境的恢復與治理較之陸地更具復雜性，需要付出的成本也更為高昂。為保證海洋的可持續發展，為人類生存和發展構建一個更為健康的環境，需要樹立海洋生態環境的理念，海洋生態環境是一種預防為主的可持續的觀點，為堅持預防原則，實現海洋生態環境安全態勢穩定，海洋生態環境保護規劃必不可少。中國海洋生態環境規劃制度的完善需要從兩個方面出發：一是如何制定科學、可行的規劃，二是保證其得到有效實施。
(1)需要堅持海陸統籌原則，實現海洋與陸地規劃同時與統一。推進產業布局、土地利用規劃與海洋功能區劃的相互銜接，并且增加區域海洋生態環境治理規劃，加強區域合作以及沿海地區行業規劃、空間規劃之間的統籌銜接。(2)實行海洋生態環境規劃評價制度，加強對海洋生態規劃的質量、環境影響及實施效果的評價，以保證規劃的科學性，降低其對海洋生態環境的負面影響，保證規劃的可持續性。(3)加強海洋環境規劃標準化建設，健全海洋生態治理的行業規范，制定全面、詳細和科學的標準，統一和協調污染監測等標準，并且從制度上切實保證各標準得到認真的執行。(4)將海洋生態環境治理規劃制度納入海洋環境保護相關法律，對規劃制定及實施的程序、資金、機構、人員、決策、監督等相關事項做出明確規定，強化規劃監督體系，通過具體的獎懲措施約束和激勵行為主體海洋利用行為，建立并完善問責機制，確保海洋生態規劃的順利實施，發揮其應有的約束與激勵作用。(5)制定相關規劃調整沿海產業結構和布局，發展海洋高科技，轉變粗放的海洋生產方式。
3.4重視海洋科學研究與高科技發展，實現科技治海
海洋是地球上人類認識最少的區域，研究潛力巨大。海洋科技水平和創新能力在很大程度上影響著一個國家海洋治理的現代化水平。海洋生態環境的現代化治理離不開海洋科技的強大，而海洋科技的發展需要海洋科技機構的強力支撐。因此，中國應重視海洋生態環境科學技術研究與人才培養，加大海洋生態系統研究關鍵領域資金投入，并制定相應的研究規劃，整合各高校、科研機構研發力量，創新合作機制。培養和選拔海洋科技和海洋管理人才，為中國海洋生態環境治理現代化以及海洋生態文明建設提供智力支持與人才保障，促進國家“海洋軟實力”的提升。同時加強對國際海洋生態環境治理研究最新進展的跟蹤，主動參與國際海洋生態環境治理重大計劃，引進先進技術與經驗，重點學習與創新海洋垃圾處理技術、海洋監測與評價技術、海洋生態修復技術等。加強3S技術以及三維空間技術、歷史追蹤技術、動態模擬技術、虛擬仿真技術等新興技術在海洋生態環境治理中的應用，建立人口、資源、環境(側重海洋生態環境)、社會經濟基礎數據庫及分析評價模型，發展三維、四維數據結構和專家輔助決策系統，建立信息復合產品及分級(國家級、省級、地市級)海洋綜合管理信息系統及典型海洋生態系統示范系統。實現海洋信息共享與公開，加強對海洋綜合信息的一體化管理，為海洋生態環境治理決策提供科學依據。
3.5培養公眾海洋保護意識，促進多方利益相關者參與
現代化治理與傳統管理一個重要的區別在于：治理的關鍵是多元開放。治理或善治不是以政府為單一中心的管理模式，而是注重政府、社會、企業等多元主體的參與，只有在政策制定全過程中參與其中的利益相關方海洋生態環境保護意識強烈，找到了共同的愿景，規劃才能最終被落實到各主體的實際行動中，使海洋生態環境治理與環境保護的共同愿景得到實現。因此，應把利益相關方和公眾的參與貫穿于整個海洋政策的制定與執行、監督過程中，這既是集思廣益的需要，也是協調和平衡利益關系的需要。促進利益相關者參與，需要完善公眾參與制度，一方面，加強海洋教育，普及海洋生態環境科普知識，發揮新聞媒介的輿論宣傳作用，傳播海洋生態環境理念，提高公眾海洋生態保護意識，從而提高其海洋環境保護公共政策與規劃制定參與的積極性，并形成維護與監督政策執行的主動性;另一方面，亟須加強政府信息公開，拓寬公眾交流與參與渠道。制定政策從資金支持、人員培訓、場地開放等方面對非政府海洋生態環境保護組織的建立予以支持。培養并充分發揮非政府組織在海洋生態環境保護中的積極作用。另外，在相關法規條例中對海洋政策制定程序中的公眾參與進行明確規定，為其提供法律保障尤為重要。
3.6繼續加強區域海洋生態環境合作
海洋具有整體性、復合性、流動性的特點，不能簡單地進行人為分割，海洋生態環境的污染與破壞帶來的影響會蔓延至整片海域，且受人類行為活動的累積影響。因此，對海洋生態環境的維護與治理需要區域間、國家間進行通力合作。基于生態系統的海洋管理是區域海洋治理的基石，中國的海洋環境政策制定必須強調流域-河口-海洋綜合治理的理念。應建立海洋生態環境治理協調與合作機制，實現不同部門、不同行政區之間的協同共治。建立流域-海洋區域綜合治理項目，對于跨省的流域、海洋，建立高級別的區域海洋治理委員會，負責統籌協調各部門、各行政區行動。此外，繼續加強與其他國家或地區的雙邊合作或多邊合作，例如繼續保持并加強與日、韓、東盟在東亞海洋環境保護方面的合作，積極尋求聯合國環境規劃署、世界自然基金會、海洋管理委員會等國際組織的支持和幫助，參與國際海洋環境保護項目。引進國外先進海洋科學技術，吸引國際環保資金支持，學習借鑒世界海洋強國海洋環境管理方式，提高我國海洋生態環境治理水平。
四、結語
在海洋開發利用程度不斷加深，全球氣候、海洋生態環境問題逐漸暴露并得到廣泛關注的時代背景下，發達海洋國家已經在國家、區域、地方海洋生態環境治理上進行了較為深入的探索并取得顯著成就。為中國海洋管理改革與海洋生態環境治理現代化的實現提供了一些思路和實踐經驗。綜觀美國、日本、歐盟、東盟這些國家和地區海洋生態環境治理成功之處，在實行海洋綜合治理、重視海洋環境立法與執法、科學制定和執行海洋環境保護規劃、注重海洋意識培養與公眾參與、鼓勵海洋高科技發展、加強區域海洋環境合作等方面都有不同程度的體現，中國應吸取這些經驗，保障國家海洋生態環境，實現海洋資源可持續利用，建成海洋經濟、生態、社會協調發展的海洋強國。
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