從環保PPP出庫看“PPP隱形正面清單”
本文分析角度從環保出庫項目的總體概況、區域分布、細分領域分布、基于E20環境平臺abcd分類下的環保PPP分類展開，以圖從出庫項目分析中發現財政部鼓勵規范發展環保PPP的“隱形正面清單”。
隨著相應政策的不斷完善，PPP市場不斷規范化，財政部PPP項目庫管理趨嚴，庫中項目亦愈來愈規范化。2017年11月，財政部發布《關于規范政府和社會資本(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金[2017]92號，以下簡稱“92號文”)，旨在規范政府和社會資本合作(PPP)項目運作。92號文發布之后，不少不合規PPP項目或者長期沒有進展的PPP項目被集中清理出庫。E20數據中心在對財政部PPP中心數據庫(簡稱“財庫”)的集中關注后發現，財庫一直對在庫項目開展規范性管理，從2017年二季度末開始不斷進行集中式出庫管理，規范性管理時間早于92號文發布。因此本文所涉及的環保PPP出庫項目時間從2017年6月30日至2018年3月30日;若無特殊說明，本文數據均截至2018年3月30日。本文“出庫”指PPP項目由財庫管理庫或儲備庫清單退至財庫之外。出庫信息主要通過對比2017年6月30日與2018年3月30日兩個時點項目庫而得出，已考慮到項目重復及項目內容發生變更等因素。
本文分析角度從環保出庫項目的總體概況、區域分布、細分領域分布、基于E20環境平臺abcd分類下的環保PPP分類展開，以圖從出庫項目分析中發現財政部鼓勵規范發展環保PPP的“隱性正面清單”。
E20數據觀察結果發現，環保出庫項目占比29%，環保出庫比例低于非環保;若以所處階段為參照，則環保出庫項目中識別階段占比最大;環保出庫項目分布呈現西部地區出庫最多、固廢類項目出庫比例最低、工業園區供排水項目出庫比例高、危廢項目(含一般工業固廢)和土壤修復項目出庫比例高的狀況;在abcd分類下，a/d/c類項目出庫比例高。
E20環境平臺執行合伙人、E20研究院執行院長薛濤總結到：出庫清單顯示出，嚴格意義的使用者付費類項目、運營績效約束較低的項目出庫比例大，無行業政策約束且完全依靠政府付費類的項目出庫比例高，不符合PPP設計要求可以政府購買服務形式進行的項目出庫多。而運營屬性強、運營需求量又可估計可測算的使用者付費類項目、由政府承擔最低需求風險的保底量項目、投資規模適中的項目，未來將成為受到社會資本及金融機構青睞的黃金類項目。
一、出庫項目總體概況：環保占比29%、出庫比例低于非環保
截至2018年3月30日，以項目數量計，財政部PPP項目庫在庫項目中環保項目占30%;而在環保項目中，水務類項目最多，其次是固廢類項目;大氣監測類項目最少，僅1個。由于大氣監測類項目不具有融資屬性、亦不包含基礎設施建設內容，基本以政府購買服務形式而非PPP模式開展，因此，該類PPP項目在庫數量極少。
截至2018年3月30日，E20觀察到財政部出庫項目總數達3258個。其中，環保出庫項目938個，占所有出庫PPP項目數的29%。
二、環保出庫項目概況：識別階段占比超三分之二
從所處階段分析，處于識別階段(儲備清單)的環保PPP項目達688個，投資額約3536億，項目數、項目投資額占比分別為74%、68%。實際上大部分是非常早期的項目，甚至只是地方政府有意向、有想法想做的項目，可能只有一個項目名稱，沒有展開其他任何工作。因此，這類出庫對環保PPP整體市場沒有直接影響。
環保出庫項目中，管理庫項目250個，投資額約1657億，項目數、項目投資額占比分別為26%、32%。其中，處于準備階段和采購階段出庫的項目合計占比為20%(項目數計)、24%(投資額計)，這類項目可以說是合規性問題最大的類型，特別集中于按效付費機制不到位、財政承受能力有限等原因，這是今后地方在推進環保PPP項目時需要合規設計、規范操作的重點。
值得高度關注的是，處于執行階段的環保出庫項目有59個，投資額達到431.5億元，項目數、投資額占比分別達到6%、8%。我們對這些執行階段出庫項目進行分析后發現，項目主要分布于水庫水利、園區污水處理、濕地公園、鄉鎮供排水等幾類項目。這些項目或運營性不強、或需求具有不確定性、或付費機制不健全、或融資遲遲難以落地，值得反思。執行出庫項目如何處理，此前關于此類風險的分配機制怎樣落實，社會資本合理利益如何保障都是需要迫切面對的問題。
(注：儲備清單是指識別階段項目，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項目，但尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核;管理庫是指處于準備、采購、執行和移交階段項目。)
三、環保出庫項目區域分布：西部地區出庫項目位次靠前
除此之外，各省環保項目出庫差異較大，出庫項目數量排前五的省份依次為：新疆、內蒙古、甘肅、云南、貴州;出庫項目投資額排前五的省份依次為：內蒙古、新疆、甘肅、云南、江蘇。出庫項目較多的省份多為經濟落后的西部地區省份，這些省份經濟實力整體相對薄弱，而市政基礎設施建設需求又相對較大，對PPP項目的需求意愿相對較強烈，最近兩三年推出的項目數量、投資規模也位居全國前列。對比PPP管理庫投資額與地方一般預算支出執行數發現，出庫項目數量與出庫項目投資額排名較多的省份均出現PPP管理庫投資額大于地方一般預算支出的狀況。在中央強化地方債風險管控、強調財政承受能力10%“紅線”約束下，相關省份的財庫清理狀況在所難免。
注：“10%”紅線、PPP合作期不低于10年等約束條件下，地方PPP投資額上線約等于一般預算支出規模
四、環保出庫項目領域分布：固廢類項目出庫比例最低
財政部PPP項目庫整體出庫比例約19%;環保項目出庫比例略小于非環保項目;管網(含管廊)和水務類出庫比例均為18.7%，固廢類項目出庫比例最低為18.2%。
管網/管廊類出庫較高的主要原因可能在于管網為政府投資、包裝為PPP更多是“可用性付費+運維服務付費”模式，和92號文的規范相沖突，而管廊項目投資額大、入廊費機制執行有較大難度，進展難也會導致出庫情形。
水務類出庫，主要包括水利水庫、園區供排水、鄉鎮供排水、海綿城市、偏景觀建設的河道治理項目，這些項目在流程合規性、需求量穩定性和按效付費機制合理性、項目投資額過大、對社會投資人的吸引力等方面均存在不少問題，這些問題都是導致該類項目出庫的重要原因。
環保項目中的固廢類項目出庫比例最小。固廢類項目出庫比例最小一方面是由于固廢類項目多為運營類項目，另一方面在于固廢類項目單體投資額較小。據E20觀察，財政部PPP庫中固廢項目平均投資額為3.3億，水務項目平均投資額為7.3億，而海綿城市類項目平均投資額最高達21億。固廢PPP項目運營屬性強且項目運行之后現金流相對穩定，再加上投資額比較小，社會資本可承受的壓力較低也更愿意參與，且金融機構也愿意為此類項目提供資金支持。固廢項目出庫率低從一定角度反映出財政部規范PPP管理的方向。
五、水務出庫項目對比：工業園區供排水出庫比例最高
E20將水務類項目分為：市政供排水(包含市政供水、市政污水處理、市政供排水一體化)、水環境(包含黑臭水體、海綿城市、景觀類水環境)、村鎮供排水(包含村鎮供水、村鎮污水處理、村鎮供排水一體化)、工業園區供排水(包含工業園區供水、工業園區污水處理、工業園區供排水一體化)、水利(包含原水、水庫等)五類。不同類項目出庫比例如圖所示。
(1)村鎮供排水出庫比例低，供水污水差異大
村鎮供排水項目出庫比例最低，僅14.1%。其中村鎮供水出庫比例達23%，可能由于農村供水付費主體不明，較多采用村民自建等形式，且集中式村鎮供水商業模式并不太成熟;村鎮污水處理出庫比例較小，僅11.8%，部分原因是由于城市市政污水處理市場發展不斷趨近飽和，中國污水處理市場向中小城鎮進行轉移的趨勢性特征的反映，且村鎮污水處理很大一部分以集中式模式開展，處理模式類似于城市污水處理。
(2)水環境出庫比例低于市場預期，偏工程、弱績效類項目出庫高
備受各方關注的水環境項目入庫數量較多，但出庫比例僅16.4%。水環境項目中，海綿城市出庫比例最大為25.9%，其次為景觀類水環境17.3%，黑臭水體出庫比例最小，僅11.8%，且出庫項目中捆綁污水廠運營的退庫項目僅1個。海綿城市單體投資額巨大且不包含運營內容和相關的績效考核，缺少政策端建設運行的緊迫性需求，且單體項目牽涉較多社會資本方，出庫比例大。景觀類水環境項目出庫原因一方面是因為該類項目偏工程建設缺少項目建成運行后的績效捆綁約束，另一方面出庫的景觀類水環境項目多集中于西部地區及東北地區，且在行政區劃上又集中于縣城或小規模的地級市，這些地區的政府財政實力有限，在財承報告中不少景觀類水環境單體項目的財政支出總額占年度一般公共預算支出數額接近10%的紅線，甚至出現未來幾年超出10%紅線的狀況，政府的支出責任較高。在“水十條”下，地方黑臭水體水環境治理任務艱巨，在政府端有相對較強的治理需求，而出庫項目主要是水質考核內容較少、運維約束偏弱、投資體量大、政府財政支出責任過高的項目。
(3)市政污水項目出庫低，帶管網后出庫幾率增加
市政供排水項目出庫比例為18.5%。其中，市政供水出庫比例達25.2%，且出庫項目多為較偏遠地區縣城或者城鄉一體化供水項目。擬進入相關領域的社會資本應全面評估地方人口規模、使用者付費機制、政府財政支付能力等因素，降低投資風險。在市政污水處理項目中，污水廠單體項目出庫比例較少為14.2%;污水處理管網一體化項目出庫比例相對較大，比例約17.6%。
(4)多因素導致水利類項目出庫比例高
水利類項目出庫比例達23.2%，由于該類項目多為工程項目，運營屬性相對較弱;且投資規模大，對參與的社會資本的資金和融資實力有很高要求，但所能提供的收益有限(部分甚至為存量水利工程，屬于政府盤活存量的情形)。
(5)同為園區類項目，供水、污水差異顯著
園區供排水項目出庫比例最大，其中園區污水處理出庫比例為23.2%，園區供水項目出庫比例達44.7%。園區供排水項目屬于需求風險承擔型使用者付費類項目。園區供水的需求風險由社會資本承擔，而該類項目受制于外部宏觀經濟環境、區域經濟發達程度、當地政府招商引資效果等因素，園區企業入駐率影響使用者付費從而導致園區供水PPP進程的緩慢及不確定性因素增加。園區污水處理項目的需求風險由政府承擔，政府與社會資本方約定的保底水量會由于園區入駐率低而長期存在，政府是否仍如期支付費用成為制約社會資本方及金融機構積極參與的因素。與園區污水處理類項目相比，園區供水類項目的使用者付費類需求風險則完全由社會資本方承擔，在一定程度上更大大制約金融機構對該類項目的投資意愿，進而消弱社會資本對該類項目的參與度，所以會出現其出庫比率過高的狀況。
六、固廢出庫項目對比：危廢(含工業固廢)、土壤修復出庫比例高
E20將固廢類項目劃分為生活垃圾處理、環衛、有機廢棄物處理(含餐廚、病死畜禽、畜禽糞便、污泥、秸稈等)、危險廢棄物處理(含工業固廢)、建筑垃圾處理、靜脈產業園、土壤修復七類。
(1)土壤修復類項目出庫高更多源于市場需求低
按照出庫狀況予以統計，土壤修復項目出庫比例達52.9%(入庫土壤修復項目數量亦較少)，目前政府對土壤修復的緊迫性較低，市場需求較弱，除此之外，土壤修復類項目一般為工程類項目且不包含運營性內容，此類因素均會在一定程度上影響土壤修復項目的出庫比例。
(2)非PPP的項目特性導致危廢出庫率高
假如將危廢項目(含工業固廢項目)劃歸為PPP類項目，則該類項目存在服務邊界比較模糊的問題，危廢項目為使用者付費，需求風險由社會資本承擔且部分項目為商業性項目，該類項目不宜或不應該采用PPP模式開展，項目特性導致危廢項目(含工業固廢項目)出庫率高。
(3)環衛處于市場化放量期，項目較多以政府采購服務開展
生活垃圾處理、環衛項目、有機廢棄物處理出庫比例基本持平，約17%。在環衛項目中，服務內容僅包含清掃保潔收運類的項目出庫比例較大，綁定基礎設施資產(比如中轉站、后端垃圾焚燒廠等)的項目出庫比例較小。環衛行業正處于市場化前期，環衛項目處于快速放量期，各路社會資本在跑馬圈地的快速發展期，在10%紅線約束之下，地方政府PPP財政預算不足的現實情況疊加PPP程序相對繁瑣等因素，清掃保潔收運類環衛項目會由PPP轉為合作年份較短的政府購買公共服務形式;而綁定基礎設施資產的環衛項目擁有融資及運營屬性，較多以合作期限較長的PPP模式開展且出庫率相對較低。
七、abcd分類下出庫項目對比：a/d/c類項目出庫比例高
基于E20市政環保領域PPP分類格局圖對財政部庫中水務類、固廢項目進行分類，并分析其出庫情況。
(1)需求風險難以被識別導致a類項目出庫比例大
a類項目即嚴格意義的使用者付費類項目出庫比例最大，原因在于不少屬于供水項目。該類項目的需求風險由社會資本方承擔，在這種情況下，一方面社會資本本身判斷需求風險相對困難，另一方面由于非專業金融機構判斷需求風險也較困難，社會資本與金融機構均無法判斷項目需求風向。從出庫項目中還可以觀察到，該類項目在地域上多集中在園區供水、偏遠地區縣城或城鄉一體化供水項目，使用者需求不太穩定，且使用者付費意愿、付費能力存在不確定性，導致金融機構不愿參與該類項目，而社會資本的積極參與度也很低，從而導致出庫比例高。
(2)市場需求快，環衛d類項目轉模式開展
其次是d類，主要服務內容為清掃保潔收運類項目。根據我們分析，退庫的原因包括部分項目設計不符合PPP要求(如合作期限不足10年)、政府考慮PPP流程周期較長而轉為政府購買服務實施等。從部分環衛企業反饋看，在92號文之后，政府和企業方均希望流程簡化，希望能無需走“兩評一案”特別是無須占用財政承受能力論證“10%”的份額，也避免難以入庫與被清理出庫的風險。
(3)政府付費的回報機制造成地方支出壓力，進而波及c類項目
第三是c類(PFI)項目，c類項目包括項目類型主要有水環境(包含黑臭水體、海綿城市、景觀類水環境)、農村分散式污水處理、水利、土壤修復。這類項目是受92號文影響較大的領域，因為此類項目很多采用“可用性付費+運維績效服務付費”的方式進行設計，但按效付費機制不符合92號文規定。而且部分項目捆綁打包的內容較多，投資規模較大，且基本采取政府付費作為回報機制，但地方財政支出壓力巨大，甚至觸及“10%”紅線。
(4)整體面看，帶b類項目處于安全范圍內
其他分類項目，基本都包括b類項目(政府監管型特許經營，按量計價、按效付費的污水處理及垃圾處理等)，b類項目質量整體較好，出庫率較低。尤其是a+b項目的出庫率最低，該類項目多為市政供排水一體化打包項目，運營性較強、使用者的使用量相對可測、也多為存量項目;從財務角度看，此類項目相關財務指標可測算可預計，從各個角度均符合市場化條件，也符合政府推動的方向，因此出庫率最低。
八、環保“PPP隱形正面清單”
綜上所述，環保領域出庫的PPP項目普遍具有治理不緊迫或需求不穩定、商業模式不清晰或者尚不成熟、績效約束較弱及按效付費機制不健全、項目體量過大導致政府財力難以承擔等特點。與此相對，在環保督查、排污許可等政策導向下治理需求緊迫，商業模式清晰成熟、績效約束性強、按效付費機制健全、項目體量適中和財政支出責任可控的環保PPP項目，可以說屬于環保PPP領域的“正面清單”，是入庫容易、出庫風險較低的類型。
具體來說，在符合92號文屬于公共服務范圍、政府負有提供義務、包含運營內容、已建立按效付費機制等基本要求的前提下，屬于隱性“正面清單”的環保PPP項目主要包括：(1)人口規模大、地方財力較好地區的市政供排水;(2)生活垃圾處理;(3)含績效約定的水環境治理;(4)含工程建設運營的城鄉環衛一體化;(5)企業入駐率較高、污水產生量穩定的園區污水處理;(6)城鎮化程度較高、經濟實力較強地區的鄉鎮集中式污水處理;(7)其他治理需求穩定、績效約束清晰、按效付費機制健全的環保項目。這也是PPP規范化時代中應該持續推進實施落地、代表公共服務領域市場化的重點領域，是建設美麗中國、打好污染防治攻堅戰的必選動作。
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