江蘇省村鎮污水處理ppp模式問題分析及建議
目前，水污染是阻礙村鎮發展的重要問題之一，相比于城市污水治理，村鎮污水治理存在排放分散、基礎設施落后等問題，而縣級以下政府的資金又很難滿足龐大的污水治理支出。PPP模式的成熟與發展，成為解決村鎮污水治理問題的新方法。
江蘇省是較早運用PPP模式解決村鎮污水治理問題的地區之一，但從目前情況來看，也存在著一些問題。對江蘇省村鎮污水處理PPP模式進行研究，有利于我國村鎮污水處理PPP的長遠發展，對其他地區村鎮污水處理PPP的實施也有一定的借鑒意義。
一、江蘇省村鎮污水處理PPP發展現狀
截止到目前，江蘇省共有30個污水處理PPP項目，而同期全國共有約1000個污水處理PPP項目，江蘇省污水處理項目個數約占全國3%;其中南京市城東污水處理廠項目、南京市仙林污水處理廠項目、新沂市污水處理廠改擴建項目等6個項目被評為國家級示范項目，同期全國污水處理PPP國家示范項目約有60個，江蘇省約占10%。
江蘇省村鎮污水處理PPP發展現狀
常熟市案例分析
常熟市是全國首推農村分散式污水處理PPP項目的地區，其在運行過程中有很多值得借鑒的地方。
(1)集中與分散相結合。面對農村污水排放較分散的問題，常熟市根據實際情況，采用集中與分散相結合的模式，人口較為集中、易施工的地區采取集中式污水處理，人口分散且施工難度大的地區采取分散式污水處理。事實上，從2008年開始，常熟不再以村鎮行政區域為限制，而是按照人口和污水量統一建設污水處理設備，全市農戶中，生活污水納入城鎮管網的約有70%，采取分散式處理的約有30%。
(2)專業化運作。常熟實行規劃、建設、管理、運行統一進行的方式，并將設施運行、水質檢測等具體事務委托中科院生態環境研究中心，使污水處理的正常運行得到了保障。此外，將污水處理委托兩家專業公司一體化運營，實現了專業化的運行管理。
(3)引入PPP模式，開拓發展新思路。在2015年，常熟市在農村污水治理中引入PPP模式，采用BOT模式進行運行。由政府將污水設施建設移交地區企業進行建設，并授予其25年的經營權。目前由中車股份公司進行該項目的實施，該項目己經進入執行階段且運行情況較好。
基于以上有效措施，常熟市污水處理己成為全國污水處理的樣板。其中，農村污水處理率約達70%，污水處理設施的完好率達95%，正常運行率達98%。其發展中采用的分散式處理、統一管理及PPP模式的引入等對其他地區村鎮污水處理都有一定的示范意義。
二、江蘇省村鎮污水處理PPP中存在的問題
1.相關法律缺乏，監管體系不完備
目前PPP在我國總體上發展時間較短，將PPP引入村鎮污水處理的方法也處于探索階段，因此總體上缺乏相關法律的保護，正式性法律文件仍十分缺少。
從監管上看，目前在污水處理領域，江蘇省通過《江蘇省城市市政公用事業產品和服務質量監管制度》、《江蘇省城市市政公用事業經營與作業成本監管制度》、《江蘇省城市市政公用事業公眾參與監督制度》等多部法律文件，建立起對污水處理等公用事業的監管體系。但隨著PPP的引入，相關監管制度的力度相對減弱，且與PPP項目的實際情祝結合較少，仍需進一步完善。
2.政府定位不明確，未正確發揮職責
一方面，部分政府把PPP簡單理解為一種融資方式，還有部分政府過分夸大市場化作用，把市場化當成是污水處理的主要方法，急于對項目實行民營化，追求公用資產轉讓和資產變現，給地方政府或個人帶來短期利益，導致社會資本為了成功競標污水處理項目，在博弈中提高特許經營轉讓價，造成了污水處理價格上升的隱患，甚至可能導致“政企合謀”，造成國有資產流失。
另一方面，地方政府支付信用問題依然存在，在污水處理等市政項目談判中，企業處于相對弱勢的地位，而部分地方政府支付意愿較低，對于環境服務費用補償不到位或拖欠，從而使得參與污水處理的企業存在虧損的風險。
此外，地方政府對市場化PPP模式的應用能力不足，造成項目談判效率較低，缺乏有效指導，在項目運行中，也存在價格、回報率等方面的問題與糾紛。
3.體制機制不健全，風險分擔缺乏科學性
從江蘇省村鎮污水處理PPP運行中看，仍缺乏專業化的管理體制。項目運行在某些流程上缺乏規范性，且職責分擔不明確。在風險方面，政府與企業的分擔仍不夠具體，相關懲罰措施較為缺乏，存在一方過多承擔損失的可能性。
此外，由于PPP存在多種運行模式，不同模式也存在不同特點的風險分擔，但國家、省內對這一方面的規定仍不具體，缺乏相應指導，使得一些項目在運行方式的選擇上過于簡單，也未對之后的風險分擔、具體運行進行有效規劃，加大了項目的風險與不確定性。
4.村鎮污水處理項目吸引力仍然不足
雖然江蘇省開展村鎮污水處理PPP模式較早，但從村鎮地區的角度來看，仍存在吸引資金難的問題，這除了村鎮污水處理本身的特殊性之外，也與政府對村鎮污水治理的關注度不夠且在項目風險擔保方面的缺失有較大的關系。
5.村鎮污水處理PPP項目實際運行效果較差
村鎮由于基礎設施較為薄弱，導致設備運行中存在許多問題，實際效果與計劃效果相差很大。并且由于相關技術人員的缺乏，使得設備的使用與維護未能很好地進行，從整體上降低了整個項目的運行效率。目前，江蘇省村鎮污水處理PPP項目整體運行效率不高，并且由于農村的使用水大部分來自地下以及地表徑流，其實際用水量較難測定，造成實際運行中，污水處理費征收困難，這使得項目建設的資金難以得到保障，對村鎮污水處理PPP的實際運行也產生了很大的影響。
此外，村鎮居民參與污水處理的積極性普遍不高，對污水處理PPP也缺乏科學的認識，這對項目的良好運行也產生了一定的影響。
三、江蘇省村鎮污水處理PPP發展建議
1.加快完善法律制度與監管體系
加快完善江蘇省PPP相關的法制建設，可以為PPP的發展提供有力保障。在加強整體PPP法制建設的同時，也要注意加強在各個領域PPP的法制建設，區別不同領域，建立有針對性的法律規范，在針對污水處理制定法律時，要注意其具有的公益性特征，同時對于村鎮污水處理PPP，要結合村鎮的發展情祝，訂立有針對性的法律條款。
在監管體系方面，要加快建立PPP相應的監管體系，明確各方責任，同時提高企業的準入門檻。污水處理有投資大，周期長等特點，對于資金實力較為薄弱的企業來說，無法很好地承擔起污水處理項目的進行，在選擇企業時，不僅要對資金實力有所要求，也要注意其在污水處理技術方面的實力，這可以在保證初期建設成功的同時，也保證其之后的順利運營。
2.政府要明確自身職責，合理定位
PPP模式的運行，也需要政府正確發揮自身職能，而不是“一賣了之”。這意味政府需要重新定位，正確發揮自己的職責，明確風險分擔機制，實現風險的合理分擔。投資者應該承擔經營活動自身的風險，而經營活動范圍之外的風險，應該交給政府負責，或由政企共擔，讓適合的主體去承擔相應的風險。可以避免企業過多承擔風險，防止企業的積極性降低。
此外，要依據實際情況來合理制定污水處理費的單價。對于處理費的征收，應建立起相應的征收制度進行統一征收。政府也應加強對項目的相關監管，加強對服務質量與績效、服務價格、資產狀況和設備質量的監管，同時注意監管中各部門的配合，避免監管的混亂。
3.水處理技術單位和投資咨詢單位積極發揮自身作用
村鎮污水處理PPP項目運作方式專業性較強，涉及較多領域，需要制定標準化的交易流程，也需要專業化的人才提供相應的指導。但村鎮政府往往缺少類似人才，因此需要相關專業咨詢機構以及相關水處理技術單位予以指導，保障PPP項目的順利進行。
4.采用“捆綁招標”、“廠網一體化”等創新方式
村鎮污水處理項目規模較小，存在吸引力弱的問題，可采取捆綁招標的方式，這可以增強規模效應，提高項目的吸引力，還可以降低運營成本，減輕財政負擔，同時提高了招商與監管的效率。
2015年，財政部、住房和城鄉建設部印發的《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》指出，城市供水、沉水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營，而村鎮污水處理PPP項目在進行的過程中，也可以進行廠網一體化，把污水處理廠與排水管網的建設結合起來，提高項目的運行效率。這種創新方式的運用對于村鎮污水問題的解決有重要的意義。
5.加強PPP合作文化的建設
企業、銀行、科研中心、咨詢機構等應加強合作，在污水廠選址時要充分考慮到民眾的想法，尋求民眾的同意。同時，要提高民眾的參與度，讓公眾對PPP模式充分認識與理解，保障民眾的知情權與監督權，這會對PPP的運行起到積極的作用。同時，還可以通過新聞等方式，積極宣傳PPP文化，讓更多的人了解、認識PPP模式。
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