個體規模養殖場如何監管？
●基本案情
2019年7月10日上午，A縣環保局執法人員在該縣C鄉鎮檢查時，發現位于該鄉鎮的B養殖場的下游山坡留有大量生豬糞便和養殖廢水混合液的痕跡。
經查，2019年7月9日下午15時，B養殖場工人劉某發現勻漿池內的養殖廢水及糞便混合液將溢出，遂使用潛污泵和塑料軟管將勻漿池內的混合液抽至養殖場東北側一荒廢農田內，造成混合液從農田外溢至下游山坡。
同時查明，B養殖場的經營類型為個體工商戶，營業執照經營者為蒲某甲，養殖場生豬存欄量為800多頭。2018年8月，因蒲某甲患老年癡呆等病無法繼續經營，隨后其兒子蒲某乙負責經營B養殖場。
在本案的查處過程中，有關對B養殖場的責任主體、違法行為認定、法律法規適用等問題產生 了一定分歧。
●意見分歧
1 行政責任主體如何認定？
意見一
B養殖場的經營類型雖然為個體工商戶，但營業執照上也有B養殖場的字號名稱，即A縣B養殖家庭農場。根據最高人民法院有關司法解釋，應當將A縣B養殖家庭農場認定為當事人，也就將B養殖家庭農場作為責任主體給予行政處罰。
意見二
B養殖場的經營類型為個體工商戶，雖然營業執照經營者為蒲某甲，但實際經營負責人為蒲某乙。根據最高人民法院法釋〔2015〕5號司法解釋，應當將蒲某甲和蒲某乙共同作為行政責任主體，即將蒲某甲、蒲某乙共同給予行政處罰。
2 滲坑排放還是不正常使用設施？
意見一
雖然現行《環境保護法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》對于“滲坑”并無專門定義，但《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》（公治[2014]853號）第五條將其定義為：滲井、滲坑是指無防滲漏措施或起不到防滲作用的、封閉或半封閉的坑、池、塘、井和溝、渠等。本案中B養殖場將養殖廢水混合液抽至未采取防滲措施的一荒廢農田內，造成混合液從農田外溢至下游山坡，造成了環境污染，可以認定B養殖場通過“滲坑”方式違法排放污染物。
意見二
B養殖場將未經處理的污染物（養殖廢水及糞便混合液）從污染物處理設施的中間工序（勻漿池）引出直接排放到荒廢農田中，屬于典型的不正常運行防治污染設施而逃避監管，這完全符合原國家環境保護總局《關于“不正常使用”污染物處理設施違法認定和處罰的意見》（環發[2003]177號）中的情形。
3 相關法律法規如何適用？
意見一
B養殖場“不正常運行防治污染設施”，根據“上位法優于下位法”的原則，應當按照《水污染防治法》第八十三條的規定，責令改正，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款……：（三）利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設暗管，篡改、偽造監測數據，或者不正常運行水污染防治設施等逃避監管的方式排放水污染物的。
意見二
《畜禽規模養殖污染防治條例》對畜禽養殖廢棄物污染采取的是“疏堵結合、以疏為主”立法思路，通過促進畜禽養殖廢棄物綜合利用，變廢為寶，減少畜禽養殖廢棄物隨意排放，有利于從根本上破解畜禽養殖污染防治難題。畜禽養殖廢水不能等同于一般工業廢水，所以，對于畜禽養殖污染防治不能照搬照抄工業污染治理的思路，要充分考慮畜禽養殖行業及其廢棄物的特殊性，側重點在利用，不是處置處理。因此，本案應根據其第三十九條“違反本條例規定，未建設污染防治配套設施或者自行建設的配套設施不合格，也未委托他人對畜禽養殖廢棄物進行綜合利用和無害化處理，畜禽養殖場、養殖小區即投入生產、使用，或者建設的污染防治配套設施未正常運行的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款”對相關責任人給予行政處罰。
4 行政拘留劉某還是蒲某？
意見一
在本案中，養殖場工人劉某使用潛污泵和一根塑料軟管直接將勻漿池內的生豬糞便和養殖廢水混合液抽至養殖場東北側一荒廢農田內，造成混合液從農田外溢至下游山坡，劉某在本案中應當是直接責任人，應當將劉某移送公安機關進行行政拘留。
意見二
在執法人員調查中，由于劉某去向不明，無法取得聯系。而蒲某乙為B養殖場的實際經營負責人，全面負責經營養殖場，對B養殖場在經營過程中具有管理、組織人員的決定權，同時具有將生豬對外銷售后所獲得的收益（資金）具有管理和支配權，即蒲某乙完全符合《環境保護法》第六十三條規定的直接負責的主管人員身份，應當將蒲某移送公安機關進行行政拘留。
●問題解析
蒲某父子應共同
作為行政責任主體
根據最高人民法院關于《適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（法釋〔2015〕5號）第五十九條規定：在訴訟中，個體工商戶以營業執照上登記的經營者為當事人。有字號的以營業執照上登記的字號為當事人，但應同時注明該字號經營者的基本信息。該條第二款同時規定：營業執照上登記的經營者與實際經營者不一致的，以登記的經營者和實際經營者為共同訴訟人。
在基層的執法中，有的執法人員認為該條第二款規定以營業執照上登記的經營者和實際經營者作為共同訴訟人，僅是對訴訟主體的列明，并未規定將營業執照上登記的經營者和實際經營者作為共同責任人。
筆者認為，對此問題，各級人民法院在審判中均認定本條款不僅是對訴訟主體的列明，同時還是對責任承擔方式的界定，即登記經營者和實際經營者要共同承擔責任。
因此，本案中應當將營業執照經營者蒲某甲和實際經營者蒲某乙共同作為行政責任主體。
B養殖場行為應為
不正常運行防治污染設施
雖然《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》第五條規定，滲井、滲坑是指無防滲漏措施或起不到防滲作用的、封閉或半封閉的坑、池、塘、井和溝、渠等。但根據公安部治安管理局組織編寫的《〈行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法〉理解與適用》進一步闡述為：“滲井、滲坑”是由通過自然形成或人工構筑的具有凹形特點的地域，將污染物沉積于其中能以地下水體或者土壤層的自然滲透的特性，達到污染物排放的目的。與“暗管”不以土壤層為介質直接排放不同，它要以土壤層為介質。
B養殖場也是將養殖廢水混合液抽至未采取防滲措施的一荒廢農田內，而在四川東北部的農村常常將一些農田屯集一些雨水用于插秧及農田補給用水，本案中這個荒廢農田過去如果長期屯水，則具有一定的防滲效果。
再者，即使要認定為不具有防滲作用，也需對這一荒廢農田周邊土壤受污染狀況進行實施監測，證明是否客觀存在危害，而這在基層環保部門很難辦到，否則還會產生較多的爭議。
同時，因蒲某甲患老年癡呆等疾病導致神志不清，執法人員無法對本案中這一荒廢農田涉“滲坑”的形成時間、形成原因作出進一步調查。因此，如果將該荒廢農田認定為“滲坑”，則證據不足。
按照B養殖場于2018年5月23日備案的《建設項目環境影響登記表》中提出的污染物處理工藝中看，養殖廢水的混合液最終還田使用，這完全符合《畜禽規模養殖污染防治條例》的立法精神及國家有關養殖廢棄物綜合利用、變廢為寶的規定。
而B養殖場將未經處理的污染物（養殖廢水及糞便混合液）從污染物處理設施的中間工序（勻漿池）引出直接排放到荒廢農田，屬于典型的不正常運行防治污染設施而逃避監管，這完全符合國家環境保護總局《關于“不正常使用”污染物處理設施違法認定和處罰的意見》（環發[2003]177號）第一條關于“不正常使用”污染物處理設施的認定中第4條和《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》第七條第（三）項 “將未經處理的污染物從污染物處理設施的中間工序引出直接排放的”的情形。
因此， 本案中認定B養殖場“不正常運行防治污染設施”較為準確。
適用《畜禽規模養殖污染防治條例》
第三十九條
《畜禽規模養殖污染防治條例》是畜禽規模養殖污染防治的特別規定，本案系因畜禽規模養殖引發，應優先適用《畜禽規模養殖污染防治條例》作出認定和處理。
《畜禽規模養殖污染防治條例》第三十九條關于“建設的污染防治配套設施未正常運行” 的法律責任中的 “責令責令停止生產或者使用”與2017年修訂后的《水污染防治法》第八十三條第（三）項中關于“不正常運行水污染防治設施”的法律責任中的（責令改正）均為責令改正違法行為行政命令為，并不相抵觸，而只是處罰額度不一樣，《畜禽規模養殖污染防治條例》中為“處10萬元以下的罰款”， 《水污染防治法》中為“10萬元以上100萬元以下的罰款”而已。
按照最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法[2004]第96號）解釋：法律、行政法規或者地方性法規修改后，其實施性規定未被明文廢止的，人民法院在適用時應當區分下列情形：實施性規定與修改后的法律、行政法規或者地方性法規相抵觸的，不予適用；因法律、行政法規或者地方性法規的修改，相應的實施性規定喪失依據而不能單獨施行的，不予適用；實施性規定與修改后的法律、行政法規或者地方性法規不相抵觸的，可以適用。
所以，本案中B養殖場“不正常運行防治污染設施”的行為適用《畜禽規模養殖污染防治條例》第三十九條進行處罰并無不當。
蒲某乙應移送
A縣公安機關行政拘留
《環境保護法》第六十三條第（三）項規定，企業事業單位和其他生產經營者有下列行為之一，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留：（三）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物的。
按照《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》第九條規定，《環境保護法》第六十三條規定的直接負責的主管人員是指違法行為主要獲利者和在生產、經營中有決定權的管理、指揮、組織人員；其他直接責任人員是指直接排放、傾倒、處置污染物或者篡改、偽造監測數據的工作人員等。
誰是本案中的直接負責的主管人員？誰又是本案中的其他直接責任人員？
經查，本案中蒲某乙為B養殖場的實際經營負責人，全面負責經營養殖場，并對B養殖場在經營過程中具有管理、指揮、組織人員的決定權，同時具有將生豬對外銷售后所獲得的收益（資金）具有管理和支配權，即蒲某乙完全符合《環境保護法》第六十三條規定的直接負責的主管人員身份。
在本案中，雖然養殖場工人劉某使用潛污泵和一根塑料軟管直接將勻漿池內的混合液抽至養殖場東北側一荒廢農田內，造成混合液從農田外溢至下游山坡，劉某在本案中應當是直接責任人，但劉某在A縣環保局到達現場調查前就已經自行離開了B養殖場，執法人員無法聯系到劉某，況且劉某和B養殖場也沒有簽訂固定的勞動合同。
鑒于案件的特殊情況，所以本案應當將養殖場的實際經營負責人蒲某乙移送A縣公安機關進行行政拘留。
錢承：四川省通江縣人民法院
劉永濤：四川省巴中市通江生態環境局
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