水務企業上市審核的重點關注事項
“后疫情時代”下各行各業都面臨前所未有的挑戰，但伴隨市場變革重構與中國新基建的崛起，水務行業投資規模卻在不斷擴大；縱觀A股市場，不少水務企業在上市后表現搶眼，發展潛力巨大。本文響應目前成長型水務行業企業提質增效、升級平臺的要求，結合過往已成功上市的案例及筆者在水務行業的項目操作經驗，對有意通過A股上市做大做強的水務企業應當關注的重要問題予以提示與總結。
根據已有的統計數據，證監會審核機構對IPO申報企業關注的問題共可歸納成約40個類型，鑒于水務行業的特殊性，本文主要討論水務企業上市審核過程中經常受到重點關注的三個問題，即經營模式、土地權屬及環保處罰。
01 經營模式
（一）水務行業是指由原水、供水、節水、排水、污水處理及水資源回收利用等構成的產業鏈，而整個水務產業鏈又包括供水、污水設備生產制造，原水收集與制造、存儲、輸送，水的生產和銷售，水的供應網管、中水回用，污水排放，污水收集與處理、污泥處理等環節。一般認為，水務行業中的供水及污水處理企業屬于公用事業，具有較強的區域壟斷性特征，而根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第二條的規定，特許經營適用于能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域，故市政公用事業特許經營權是傳統水務企業經營合規性的基礎，自然也成為審核機構首先關注的問題。
（二）水務企業常見的特許經營模式包括自主投資運營模式、BOT模式、TOT模式、委托運營模式等，若發行人及其下屬項目公司同時存在多種經營模式，審核機構一般會要求發行人按照不同的經營模式對項目進行詳細說明，并要求中介機構核查并披露每種模式的主要法律關系、費用結算方式、比較優劣勢、主要風險等基本特點；發行人各運營單位采取的具體經營模式及采取該模式的原因及背景、與相關政府主體簽署的特許經營協議的主要內容（包括特許經營期限、出水質量標準、價格、定價過程、調價機制、結算周期、違約責任等權益義務約定）及履約情況、發行人主營業務收入中各經營模式占比情況，并就發行人經營模式可能帶來的風險進行充分揭示。此外，審核機構還特別關注特許經營項目是否存在持續性、穩定性，續期是否存在實質障礙，是否存在政策風險，是否存在爭議糾紛等。
（三）如前所述，水務企業上市審核反饋意見中涉及的特許經營權相關問題一般為披露性問題，故對于擬上市水務企業而言，特許經營權應作為關注重點，在上市過程中提前予以規范，避免上市審核中被重點問詢。
實務中，地方的供水或污水處理企業大多具有國企性質或事業單位性質，故企業長期運營項目但未取得特許經營權的情況并不鮮見，但在上市前均需補簽特許經營協議。例如近期過會的海天水務，因下屬子公司新津海天自成立以來一直未正式獲得特許經營許可，審核機構要求發行人代表說明“1、新津海天與新津縣人民政府就簽署特許經營權協議進行磋商的具體時間和過程、之前是否存在關于簽訂特許經營權協議的相關約定，雙方無法就此達成一致的原因；2、新津海天未簽訂特許經營權協議進行生產存在的風險，是否會對發行人的生產經營造成重大不利影響，發行人認定新津海天未簽訂特許經營權協議即進行生產不構成重大違法行為的理由是否充分”等。
關于未取得特許經營權的原因及風險，通常需要在如實披露歷史沿革基礎上進行說明。例如海峽環保（603817），其公司前身為福州市洋里污水處理廠，是根據福州市人民政府于 2002年4月24日出具的《關于同意成立福州市洋里污水處理廠的批復》設立的，隸屬于福州市建設局的全民所有制企業，此時原建設部于2004年3月19日發布的《市政公用事業特許經營管理辦法》尚未頒布實施，因此，自公司前身福州市洋里污水處理廠設立之日起，即開始依據批準設立文件從事污水處理業務，并未簽署《特許經營協議》。而后，公司確定改制上市計劃后，啟動了福州市主城區特許經營協議的談判工作，福州市城鄉建設委員會經福州市人民政府授權，于 2014年12月與公司簽署了《福州市中心城區污水處理特許經營協議》，以特許經營協議方式確定了公司原享有的福州市中心城區污水處理業務的經營權。
對于公司是否實際從事污水處理業務，海峽環保在《招股說明書》說明如下：根據《福州市洋里污水處理廠章程》的規定“污水處理廠是根據福建省相關污水處理產業化政策設立，從事污水處理設施項目建設、運行、管理、養護的企業”，同時，根據福州市財政局歷次出具的關于公司污水處理服務費結算單價的批復文件，以及福州市城鄉建設委員會歷次出具的關于公司污水處理量的確認批復文件，均確認了公司自獲得福州市人民政府的批準設立之日起即從事福州市中心城區的污水處理業務的經營事實。
通過補簽特許經營協議，并結合實際經營事實的陳述及主管部門出具的支持性文件，審核機構最終認可了海峽環保從事污水處理業務經營的合規性。
（四）筆者建議，擬上市水務企業若因歷史變更或者其他原因使得經營合規性存在問題，在申報前必須按規定取得政府授予的特許經營權并簽署《特許經營協議》；若企業取得特許經營權的方式存在程序瑕疵，比如未采取公開競爭方式等，則還需要由主管部門另外出具相關的確認文件，證明發行人繼續履行特許經營協議不存在實質性障礙。
02 土地權屬
（一）根據《首次公開發行股票并上市管理辦法（2018年修訂）》，擬上市主體主要資產不應存在重大權屬糾紛，應滿足資產權屬清晰且不影響業務的持續經營，故審核機構對水務上市企業資產方面的關注點也相對較為集中，主要在于土地、房產的合規性及權屬的完整性與獨立性，反饋意見主要包括：主要生產經營場所相關土地使用權的取得方式、土地性質及用途、土地使用權金額、取得過程及合法合規性、是否存在違法違規用地情形；項目土地使用權為劃撥取得并在土地上自建房屋，其取得和使用是否符合《土地管理法》等法律法規的規定、是否依法辦理了必要的審批手續、有關房產是否為合法建筑，是否可能被行政處罰、是否構成重大違法行為等。
（二）對于土地取得方式是否合規同樣是審核機構關注度較高的問題，如國禎環保（300388）在上市反饋意見中首先就被要求“簡要說明發行人土地取得方式并針對土地合法性發表明確意見。”一般情況下，發行人及中介機構可通過土地使用權的出讓合同、轉讓合同、權屬證明文件及土地管理部門出具的守法證明可以論證土地取得的合規性。
此外，若水務企業涉及項目用地較多且土地性質復雜，在審核反饋意見中則往往會要求闡明完整事實和背后邏輯。
如在鵬鷂環保（300664）的上市反饋意見中要求詳細補充說明“發行人在部分項目中擁有相關土地使用權的合理性、合法性，部分項目的土地使用權為劃撥取得的合法合規性”，在反饋回復中，發行人律師作出以下論證：發行人在取得特許經營權時，國家相關法律法規對特許經營權在特許經營期限內的用地權屬及權證辦理并未有統一規定，由此特許經營權項目一般根據特許經營權協議約定土地證的權屬及辦理事宜。因此，發行人根據相應項目特許經營權協議約定取得項目用地具有合理性、合法性。同時，根據《土地管理法》規定，經縣級以上人民政府依法批準，城市基礎設施用地可以劃撥方式取得，根據《劃撥用地目錄》相關規定，環境衛生設施：包括雨水處理設施、污水處理廠、垃圾(糞便)處理設施、其它環衛設施屬于可以使用劃撥用地的建設項目。因此企業取得土地用于建設自來水廠或污水處理廠，獲得縣級以上人民政府批準并取得土地使用權證書即符合相關規定。
又如聯泰環保（603797）的上市反饋意見提到“發行人子公司長沙聯泰取得兩塊劃撥土地的使用權，其他特許經營項項目用地均系他方擁有，請保薦機構、發行人律師核查長沙聯泰取得相關劃撥土地的具體過程、取得是否合法、產權有無風險，并結合污水處理行業通常做法、相關特許經營協議的相關規定，對發行人沒有取得特許項目用地是否影響發行人資產完整性、對發行人經營造成重大不利影響進行核查并發表明確意見。”
根據中介機構對前述問題的核查，本案中，在長沙BOT項目進行公開招標時，長沙市排水有限責任公司（政府平臺公司）已經根據政府委托以其自身名義開展了項目前期工作，并辦理了征地拆遷的前期手續。該項目招標文件中明確說明項目公司將以劃撥方式取得項目用地土地使用權及權證。因此，在該項目中標后，長沙市排水有限責任公司依照法定程序將該土地使用權變更到長沙聯泰名下，并由長沙聯泰辦理項目用地廠區及望城坡泵站的土地使用權證，特許經營權到期后，長沙聯泰需要將土地使用權無償移交給長沙市公用局。同時，根據長沙公用局與長沙聯泰簽訂的《岳麓項目特許經營合同》，約定長沙市公用局應確保長沙聯泰在整個特許經營期內，以劃撥方式取得污水處理廠場地范圍內的土地使用權，特許經營期屆滿后，發行人及其子公司需將污水處理設施均完好、無償移交給政府或其指定單位。基于上述，發行人律師確認長沙聯泰上述土地使用權的取得合法合規，不存在權屬爭議風險；同時發行人部分項目未取得特許項目用地土地使用權證不影響發行人資產完整性、對發行人經營無影響。
（三）綜合前述上市審核反饋意見，并結合水務企業項目用地的實際情況，筆者建議，1）對于實行BOT模式、TOT模式或PPP模式所投資建設的污水處理項目，因約定了項目用地由政府通過劃撥無償提供并在經營期屆滿后仍需移交給政府或其指定方，故仍可保留項目用地的劃撥性質。2）對于采用自主投資運營模式的污水處理項目，若現有污水處理廠的建設經營用地為劃撥土地，則建議將相關的經營性用地由劃撥地性質變更為出讓性質，同時相應的房屋建筑物需要補充辦理權屬證書的相關手續，以滿足資產權屬的完整性要求。
03 環保處罰
綜合來看，環保處罰問題在以污水處理為主營業務的水務企業中頻頻出現，同時，因污水處理工程自身的環保屬性也使這一問題更加突出。
根據《首次公開發行股票并上市管理辦法》第十八條規之（二）、（六）規定，“發行人不得有下列情形：（二）最近 36 個月內違反工商、稅收、土地、環保、海關以及其他法律、行政法規，受到行政處罰，且情節嚴重；……”，因此，實務中常規的反饋問題包括報告期內環保方面是否存在被主管部門采取監管措施、行政處罰及其他違法違規情形，原因及整改情況，該等情形是否屬于重大違法行為、是否對發行上市構成實質性障礙等等。即使未涉及重大違法違規，因環保處罰而導致稅收優惠取消影響營收、媒體報道影響企業形象等問題對于擬上市企業也相當不利。
參考已上市水務企業，如國禎環保（300388），其污水處理項目因出水不達標等環保問題就涉及掛牌督辦、多次限期整改及網上通報等多種環保監管措施；三達膜（688101）則在報告期內因多家項目公司違反水污染防治的相關規定合計被環保監管部門處罰十二次之多。
對于環保處罰問題，審核部門通常要求保薦機構及發行人律師就該情形是否構成重大違法行為發表明確意見。以前述企業為例，國禎環保在反饋意見回復中通過論證掛牌督辦、限期整改及網上通報均不屬于行政處罰，得出企業不構成重大違法行為的結論；而三達膜在環保處罰鐵證如山的情況下，則通過處罰決定書未認定屬于重大違法行為、作出行政處罰的主管機關已出具行政處罰不屬于重大違法且未導致嚴重環境污染的證明等多個角度論證，并認為企業雖多次受到環保處罰，但不屬于重大違法行為或情節嚴重的情形，不構成發行上市的實質性障礙。
鑒于《中華人民共和國行政處罰法》對行政處罰的方式有明確的界定，且在證監會發布的《首發業務若干問題》中也對如何判斷行政處罰是否屬于重大違法行為有相關規定，因此，擬上市水務企業在可能涉及環保處罰時，筆者建議首先及時與環保監管部門溝通，尋求諒解，其次，按照環保監管部門要求規范整改；當然，若主觀上并無過錯但仍無法避免受到行政處罰時，企業也可以通過申訴、行政復議等法律救濟途徑要求從輕、減輕或免除處罰。
結語
以上是水務企業上市審核中屢屢被問詢的三個重點問題和具有普適性的回復方式，除此之外，審核機構的反饋意見或問詢還包括關聯交易、同業競爭、勞動用工、招投標、建設工程等方面的合規性問題，但因各企業具體情況不同，回復方式的個體差異性較大，參考價值有限。對于本文所討論的問題，希冀對水務企業在上市前的規范治理有所助益。
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