筑牢生態產品價值實現基礎
中央全面深化改革委員會第十八次會議近日通過了《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，首次將“生態產品價值轉化”以文件形式進行了制度化表述。此前，黨的十九屆五中全會也再次強調堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，提出深入實施可持續發展戰略，要求建立生態產品價值實現機制，完善資源價格形成機制，全面提高資源利用效率。
如何理解生態產品價值實現機制對于可持續發展戰略的深遠意義，生態產品價值實現在統籌協調機制方面面臨哪些問題，如何構建有利于資源利用效率提升與環境質量改善的生態環境與自然資源的價格形成機制？回答好這些問題，事關如何實現生態環境根本好轉、實現美麗中國建設目標。
生態產品價值實現對于可持續發展戰略的深遠意義
可持續發展的概念，最早可以追溯到1980年由世界自然保護聯盟、聯合國環境規劃署等機構共同發表的《世界自然保護大綱》，在1987年世界環境與發展委員會發表的《我們共同的未來》報告中正式使用。1997年，黨的十五大把可持續發展戰略確定為我國“現代化建設中必須實施”的戰略。2002年，黨的十六大把“可持續發展能力不斷增強”作為全面建設小康社會的目標之一。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次強調要毫不動搖堅持可持續發展戰略。
自然資源的永續利用是可持續發展的重要基礎。可持續發展戰略以保護自然環境為基礎，以激勵經濟發展為條件，以改善和提高人類生活質量為目標，主要體現在經濟發展、社會進步、生態環境保護3個方面。其內涵主要強調發展的可持續性，發展不能超越自然資源和環境的承載能力。隨著我國發展速度的加快和發展體量的增大，發展與環境資源之間的矛盾日益突出，自然資源約束趨緊已成為經濟社會發展的重大瓶頸制約。自然資源的可持續利用要求合理配置有限資源，用更多的可再生資源替代可耗竭資源。自然資源的合理配置和可持續利用已經成為我國實施可持續發展的重要基礎。
環境資源的有償使用是可持續發展的根本保障。自然資源有限，生態環境有價，國內外實踐證明，環境資源必須有償使用才能維持在可持續水平。全面提高資源利用效率，完善資源價格形成機制，形成環境資源有償使用的觀念、市場和制度保障，對提高資源配置效率、改善環境質量、促進經濟結構調整、轉變發展方式發揮著重要作用。如果不能有效解決環境資源有償使用的方式方法，保護修復生態環境則無法獲得合理回報，破壞生態環境也無法付出相應代價，必將影響可持續發展戰略的有效實施。
生態產品的價值實現是可持續發展的內在動力。“兩山”理念是習近平生態文明思想的核心理論基石，生態產品價值實現是“兩山”理念的實踐抓手和物質載體。生態產品價值實現不僅能體現環境資源的有償使用，解決環境損害賠償和喪失發展機會的補償，還能使生態產品作為滿足人類美好需要的優質產品，通過經濟手段解決環境外部不經濟性，通過金融手段實現價值溢出，創造更多經濟價值。生態產品價值實現通過把生態環境轉化為可消費的生態產品，使生態產品轉化為生產力要素融入市場經濟體系，從理論到實踐解決了環境資源有償使用的難題，是可持續發展戰略實施的內在動力。
建立生態產品價值實現機制存在的問題和挑戰
當前，建立生態產品價值實現機制，存在四方面問題和挑戰。
一是生態產品價值實現存在法律真空。自然資源根據其生態稟賦的不同，具有單一經濟價值、單一生態價值，或兼具經濟和生態價值的雙重屬性。目前，自然資源所有權制度側重保護其經濟價值而忽視生態價值。環境權理論是生態產品價值實現的理論基礎，民法典雖然明確了生態環境損害賠償責任，但其本質是將環境權作為私權利加以保護。而環境權是由公權與私權構成的復合權利體系，僅有私法化的路徑，不利于對權利的全面保護，不利于經濟價值與生態價值的統一。除基礎理論的空缺之外，目前在立法和司法實踐中，生態環境、自然資源等術語使用不夠規范，生態產品及價值的內涵和外延存在分歧，法律概念不夠明晰，影響了生態產品的價值實現。
二是生態產品的管理機制缺乏統籌。生態產品具有公共性、附屬性、非完全競爭性。從管理機制看，生態產品的監管和開發利用分屬自然資源、林草、生態環境、文化旅游、農業農村、發改委等部門，需要進一步統籌。我國生態資源在空間分布上呈現明顯的集聚性和不均衡性，很多生態資源豐富的地區也是生態敏感脆弱區。生態產品價值實現應在生態資源存量不減少、生態效益不降低的情況下開展，否則就會出現少部分人獲利、多數人受損，當代人獲利、后代人受損的局面。同時，生態產品價值實現是系統工程，取決于生態資源的豐富度，也取決于區域的人力資源、經濟發展水平和市場需求，需要從管理機制上進行頂層設計，建立長效管理機制。
三是關于生態產品的評估方法與價值體系沒有形成共識。生態產品的生產具有自然再生產和社會再生產的雙重屬性，價值具有市場交易和協商定價雙重屬性，產品具有非完全競爭和公共物品屬性，消費具有較高的消費機會成本和復雜消費意愿等特征，對“生態產品價值多少、如何體現”、“生態產品能否交易以及如何交易”等問題，沒有明晰的答案。目前，已經市場化的物質供給、文化旅游等生態產品的價格，由于非完全競爭，無法完全反映其真實價值。沒有完全市場化的生態產品主要通過逆向的恢復替代成本或正向的生態服務價值進行評估。這兩種方法均面臨指標和方法不統一、參數缺失的問題。基礎理論研究和實踐積累的相對滯后，影響了生態產品價值實現機制的建立。
四是生態產品價值實現的保障機制尚未建立。我國生態產品價值實現主要以政府主導，市場參與較少，導致生態產品價值實現的活力不夠。在政府的保障機制方面，生態資源產權不明晰，統一權威的調查監測評價信息發布和共享機制亟待建立，監管制度尚不健全，生態產品的家底不清。關于生態產品的定價機制，誰擁有定價權，采用怎樣的定價程序、監督機制等問題均不明確。在市場的保障機制方面，市場設置、經營權許可、市場準入退出機制和分配方式等市場建設的保障機制沒有完全建立，生態產品市場交易管理辦法、交易總量設定、流轉規則和配額分配方案等具體措施亟待填補空白。
推動建立生態產品價值實現機制的建議
如何推動建立生態產品價值實現機制？筆者提出以下建議。
首先，建立健全生態產品價值實現的法律制度體系。在法律層面確立生態環境權，將生態環境權作為一項基本權利入法，為生態產品保護和定價提供理論基礎。嚴格界定自然資源、生態環境、生態資產、生態產品、生態資本等術語的法律概念，明確生態產品的內涵和外延。構建產權明晰、職責明確的生態產品監管體系，明確自然資源、生態環境、林業草原、農業農村等相關部門的監管邊界。針對完全市場化、部分市場化、非市場化競爭等不同類型的生態產品，建立市場定價、交易定價、協商定價機制，并通過第三方評估與公眾參與制度，確保定價過程公開透明。
其次，完善生態產品價值實現的工作監管機制。逐步理順相關部門在生態產品保護、開發與修復責任中的工作監管職責。充分發揮國土空間規劃在生態資產配置中的關鍵作用，統籌規范區域生態產業化和產業生態化布局，建立實施科學的生態空間分類分區管控機制與措施，提升各級政府通過生態補償、生態區位贖買、生態資產改造提升等方式增強生態資產的供給能力。建立健全生態資產保護規劃、績效考核和責任追究制度，把生態資產供給能力提升全面納入各類規劃實施目標，針對不同自然本底和經濟社會發展水平地區實施差異化考核，加強生態環境損害責任追究與賠償制度銜接，確保生態資產存量不減。充分發揮市場的決定作用，建立和規范生態產品評估與交易規則和程序，探索開展水權、排污權、碳排放權、生態環境權交易試點，挖掘生態產品市場價值，推動生態資本金融產品的開發培育，實現生態產品的保值增值。
第三，構建生態產品的評估方法與價值體系。根據不同制度和政策應用領域需求，以及不同類型生態產品特點，構建生態產品基準價值評估方法體系。針對生態補償、生態產品交易、國土空間規劃等宏觀制度政策需要，基于弱可持續發展理論，形成規范統一的生態產品核算技術指南，為跨區域交易提供技術依據。針對生態恢復、生態環境損害賠償等中微觀項目決策，基于強可持續發展理論，以恢復費用作為生態產品的價值基準，構建生態產品價值核定體系。基于生態資產—生態產品—生態資本價值理論，建立生態產品全生命周期動態監測與價值評估機制。
第四，形成促進生態產品價值實現的投融資政策體系。強化制度設計，明確生態投融資機制中相關利益主體的權利義務以及生態產品交易、補償和投資等具體內容，促進生態資產產權市場與傳統金融市場的互聯互通，形成收益和風險共擔的生態投融資市場運行機制。加強生態環保專項轉移支付向生態功能重要、生態資源富集貧困地區傾斜，建立根據生態資產質量、價值和保護成效確定轉移支付和生態補償額度的工作機制。制定相關政策，鼓勵和吸引社會資本參與生態保護與恢復項目，金融機構和企業發行綠色債券和開展綠色信貸。開展生態銀行、生態資本信托、生態產品交易、第三方支付綜合試點，探索建立跨區域生態環境損害賠償基金。把與生態資產相關的潛在成本、收益、風險、回報納入投融資決策中，通過對金融資本的引導，促進經濟、生態、社會可持續發展。
作者單位：生態環境部環境規劃院
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
