特許經營——國有水務集團市場化轉型的戰略手段
水務行業是指由原水、供水、節水、排水、污水處理及水資源回收利用等構成的產業鏈，具有一定的地域壟斷性。目前按照經營主體劃分，水務行業的經營又可以劃分為兩類：一類是地方國有水務企業（或政府）主導的經營方式，另一類是市場化水務企業主導的經營方式。隨著國家對于水務行業市場化進程的加快推進，除了市場化水務企業以外，部分地方國有水務集團也逐步意識到特許經營制度對于企業發展和轉型的戰略意義。為探討特許經營制度對于地方國有水務集團發展的推動作用，本文以地方國有獨資或國有控股的水務集團為對象，深入探討一下特許經營權對于國有水務集團市場化戰略轉型的重要影響。
一、水務行業特許經營的發展歷程及現狀
我國水務行業特許經營的發展歷程基本與國家特許經營政策文件的頒布與實施相契合。總體來看，隨著國家特許經營政策文件的出臺和陸續完善，特許經營模式在我國水務行業的發展也日趨成熟。
2002年12月，原建設部印發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號），提出在城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業實行特許經營制度。該政策的出臺確立了以特許經營制度為核心的水務行業市場化改革，部分城市開始嘗試特許經營。
2004年，為規范城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業的特許經營活動，原建設部出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》，各地政府紛紛推行供水、排水、燃氣、供熱、公交等領域的特許經營模式，并因此催生了一批跨區域的水務投資運營企業。如2004年12月26日成立的徐州首創水務有限責任公司，就是在建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》頒布后，江蘇第一例以改制和招商的方式、完成的大型城市水務設施特許經營項目。
2015年，國家發改委、財政部等六部委聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，進一步規范能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動。
經過十幾年的發展，特許經營模式在水務行業的應用已經較為成熟。綜合考慮水務企業自身實力以及特許經營市場發展的現狀，水務企業特許經營權的獲取方式可分為以下三類：
總體來看，目前水務行業的參與主體呈現出規模化、多元化的特點。作為水務行業的主要參與主體，地方水務企業如何通過特許經營模式實現提升和發展是值得關注的問題。本文以地方國有獨資或國有控股的水務集團為主體，分析特許經營權對于國有水務集團的戰略意義。
二、當前國有水務集團特許經營存在的問題
水務行業提供的是關系區域民生的基礎公共服務，大部分地區是由屬地國有水務集團負責建設和運營。在實踐中，地方國有水務集團依據政府的指令執行供排水特許經營范圍內的職責，但卻沒有獲得正式的書面授權，無法切實保障經營的穩定性和收益性，這嚴重偏離了國有水務集團市場化轉型發展的預期目標。
隨著特許經營理念的推行以及水務市場改革化的推進，越來越多的國有水務集團傾向于通過特許經營模式來保障企業的生產、經營和發展。然而，在現行的政策制度以及原有的運營條件下，國有水務集團推行特許經營模式過程中也面臨著以下一些問題。
（一）特許經營直接授權路徑有待細化
近些年來，國家層面關于特許經營權獲取的實施路徑明確提出應采用競爭方式，現實過程中也面臨直接授權的問題，但現行文件未對直接授權的實施路徑做進一步的明確規定，直接授權的具體操作流程有待完善。建城〔2002〕272號文中規定，“現有國有或國有控股的市政公用企業，應在進行國有資產評估、產權登記的基礎上，按規定的程序申請特許經營權。政府也可采取直接委托的方式授予經營權，并由主管部門與受委托企業簽訂經營合同。”部分地方政府結合本地實際情況出臺了地方性法規指導本地區市政公用行業的市場化改革，如河南省發布了《河南省市政公用行業特許經營管理實施辦法》（豫建城〔2004〕72號），武漢市發布了《武漢市市政公用事業特許經營管理辦法》（市政府令2006年第170號）。
特許經營制度是水務行業市場化改革的重要基礎，為了保障水務行業的健康持續發展，各級政府部門應建立規范、統一的特許經營實施流程。
（二）國有水務集團污水處理定價機制不盡合理
我國水價主要由政府制定,實行政府指導價格，污水處理服務費用涵蓋在居民用水價格中，由各地的自來水公司隨水費代收，再統一由政府部門核撥給污水處理企業。目前大部分國有水務集團的污水處理服務實行的是政府福利定價，采用以支定收或固定付費方式，缺乏相關的激勵措施，導致污水處理收入與市場運行脫軌，不利于企業的發展和效能的提升。同時，這種不合理的定價機制與企業的成本結構相偏離，無法真實反映企業運營情況和成本變動。地方政府和國有水務集團應積極探索并完善定價及調價機制，構建與建設成本、運營成本相聯動的定價及調價體系，以此助推國有水務集團供排水業務的快速發展。
（三）政府監管與績效考核機制有待完善
政府監管部門對國有水務集團的監管體系主要包括市場準入監管、服務與水質監管以及成本與價格監管等。在實際操作中部分地區行業監管部門雖然在市場準入上從嚴把控，并在水質等方面構建相關標準,但對國有水務集團的運營過程和服務質量的監管仍然不到位，缺乏相應的績效考核機制，政府補貼也未與績效考核結果掛鉤。由于長期處于松散的監管和考核狀態，地方水務集團缺乏提高運行技術、降低運營成本的積極性。
三、特許經營權之于國有水務集團的戰略意義
國有水務集團不同于一般的市場化水務企業，其在追求盈利目標的同時更加注重社會性、穩定性以及對當地供排水服務的保障，特許經營權對于國有水務集團來說是業務穩定的保證，也是提供區域公共服務的基礎。具體來看，特許經營對于國有水務集團的戰略意義主要體現在以下幾個方面：
（一）明確時間與空間上的排他性，是國有水務集團業務經營的基礎
特許經營對于政府來說是市場化前提下的一種政府監管方式，而對于企業來說卻是具有壟斷性和排他性的經營權利。目前，有些區域的國有水務集團還沒有意識到特許經營的意義，認為其不過政府的一紙授權而已。其實不然，特許經營是一項制度安排，它以契約的方式明確企業的服務區域、運營義務、考核標準以及收費權利，是國有水務集團業務長期穩定經營的基礎，這有利于國有水務集團構建持續發展循環的動力系統，進而提供更高質量的水務服務。
（二）劃清政府與企業的權責邊界，保障企業的經營權利
水務行業的基礎性、區域性、公益性等決定了國有水務集團與政府間不可分割的關系，由此導致部分地區政企邊界模糊，政府干預企業經營管理，企業則代替政府履行行政監管職能，這對國有水務集團的長期發展是極其不利的。通過特許經營制度可以界定政府與企業間的關系，以合同或文件的方式明確特許經營范圍、期限、價格、績效考核、服務標準等，并約定雙方各自的風險承擔界限。在這種契約方式下政府和企業的分工得到清晰界定，政府負責行業監管和相應的績效考核，而國有水務集團則可以長期穩定的專注于經營管理和提升效率，并逐步踐行市場化發展的經營理念，從長遠布局、構想國有水務集團的發展規劃。
（三）確保現金流長期穩定，改善企業經營預期
通過特許經營合同和授權文件，國有水務集團可以約定合理的價格機制來保障項目資產收益水平，逐步建立規范的項目價格調整及補助機制來應對未來市場波動的經營風險。在特許經營制度安排下，國有水務集團未來的經營收益穩固，項目運營期間的現金流穩定，將較大程度的改善市場對于企業的經營預期，這為企業未來的上市融資以及規模擴張奠定了堅實的基礎，同時也為國有水務集團的跨區域發展創造條件。
四、國有水務集團獲取特許經營權的路徑
國有水務集團由于長期從事區域供排水服務，因此其特許經營權涉及新建項目和已建設運營的存量項目。綜合政府相關政策和我國國有水務集團特許經營的現狀來看，國有水務集團獲取特許經營權的方式主要有以下兩種：
（一）新建項目——通過公開競爭的方式獲取特許經營權
1. 實施路徑
根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，“實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。”
在實際操作中，政府授權部門根據政策要求，通過發布招標公告等競爭性方式公開選擇特許經營者，國有水務集團可以按照公告規定的程序參與項目投標，與其他水務企業公平競爭。
2. 類似案例及實施策略
目前，水務市場上已經有越來越多的國有水務集團以競爭性方式獲得特許經營權、擴張業務范圍及領域。
例如，興蓉環境2010年通過借殼藍星清洗成功實現上市，擁有成都市中心城區污水處理30年的特許經營權，但興蓉環境的發展并不局限于成都市，近年來興蓉環境積極參與PPP、特許經營等項目進入其他地區供水及污水處理業務市場，通過公開競爭的方式憑借自身的技術優勢、管理優勢獲得多地區的特許經營權。2016年，興蓉環境中標江蘇省沛縣供水PPP項目、寧夏寧東工業基地水資源綜合利用PPP項目；2018年，公司中標四川省廣安市岳池縣嘉陵江水源供水工程特許經營項目。目前公司業務已覆蓋四川、甘肅、寧夏、陜西、江蘇等省份。
再如，武漢控股是國內最早的水務上市公司，所轄排水公司是武漢市中心城區污水特許經營授權企業。武漢控股充分利用自身在投融資、人才、技術和管理等方面的優勢，通過公開市場競爭先后在武漢成功中標陳家沖垃圾滲濾液處理站提標改造工程BOT項目、東西湖污水處理廠一期建設工程BOT項目。同時，武漢控股對外與北京碧水源之間形成長期戰略合作關系，2018年3月，武漢控股與北京碧水源組成聯合體成功中標仙桃市鄉鎮污水處理設施PPP項目。
（二）存量項目——通過直接授權的方式獲取特許經營權
1. 實施路徑
根據原建設部印發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號）文件特殊規定：“現有國有或國有控股的市政公用企業，應在進行國有資產評估、產權登記的基礎上，按規定的程序申請特許經營權。政府也可采取直接委托的方式授予經營權，并由主管部門與受委托企業簽訂經營合同”。
在實際中，地方城市水務企業長期在當地從事水務行業的經營管理工作，與其他同行業企業相比更加深入的了解當地公眾的真實需求，沉淀了多年的運營實力與實踐經驗，具備相應的技術、資金和行業積累。在目前國家法律、行政法規對市政公用事業特許經營權取得方式沒有進一步規定的前提下，各地可結合具體情況和實際需要，按照建城〔2002〕272號文的規定進行授權。
2. 類似案例及實施策略
特許經營權是國有水務集團經營業務和穩定收益的保障，我國大部分國有水務集團通過政府直接授權的方式獲得存量供排水業務的特許經營權，以滿足自身擴張以及上市發展的需求。
例如，2010年江陰市人民政府印發《關于同意<關于授予江蘇江南水務股份有限公司供水特許經營權的請示>的批復》（澄政復〔2010〕14號）文件，同意授予江南水務供水特許經營權。2010年3月，江陰市建設局與江南水務簽訂了《江陰市城鄉供水特許經營協議》，授予江南水務在江陰市全境內享有獨家提供供水服務、收取水費和負責供水設施的建設、經營、維護和更新的權利。
再如，2016年瀘縣人民政府印發《瀘縣人民政府關于授予城市供水特許經營權的批復》（瀘縣府函〔2016〕70號）。鑒于興瀘水務自2002年起就負責瀘縣縣城及供水管網沿線鄉鎮的供水工作，是瀘縣規劃區域內唯一的專業供水公司，縣政府同意授予興瀘水務城市供水特許經營權，由縣住房和城鄉規劃建設局代表縣政府與興瀘水務簽訂特許經營協議。2017年3月，興瀘水務在香港聯交所正式掛牌上市，是四川省水務行業第一家在境外上市的企業。
五、小 結
在市場化改革進程中，獲取特許經營權能為水務企業的經營收益性和穩定性提供了保障。但特許經營權的獲得，只是整個企業運營模式的開始，水務行業涉及到的是最基本的民生問題，在特許經營期內，企業一方面要積極與政府保持溝通，按照行業主管部門的要求合規經營，另一方不能過度依賴于政府的補助與支持，要以特許經營為基礎，逐步實現自身的市場化發展和轉型。
作者簡介：萬文清，系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁、現代研究院高級研究員。崔祥，系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司投融資事業部項目總監，現代研究院研究員。
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