基層環境執法如何依法開展？
黨的十八屆五中全會以來，生態環境系統內部進行了一系列垂直管理制度改革，發生最大變化的是縣級生態環境部門由原來的行政機關調整成了市級生態環境部門的派出機構，受市級生態環境部門直接管理，對基層環境執法產生了一定的影響。
本文著重從縣級生態環境分局是否具行政處罰權，垂改后市級生態環境部門如何規范行使基層行政處罰權，委托執法下縣級生態環境分局的法律地位及責任承擔如何、行政相對人的陳述和申辯及行政聽證權行使對象如何確定、行政相對人行政救濟如何進行，新形勢下基層生態環境系統如何更好做好環境執法工作等六方面進行思考分析探討，以期為當下環境執法工作提供借鑒和參考。
思考1
縣級分局是否具有行政處罰權？
關于縣級生態環境分局是否有行政處罰權的問題，目前觀點不一。有的觀點認為縣級生態環境分局作為脫離政府職能部門序列的特殊專門行政機關，肯定其對縣級區域生態環境保護工作實施統一監督管理的行政執法主體資格，具有以自己名義從事行政執法活動，承擔相應法律責任的權力和能力。有的觀點從執法資源、執法成本、加強基層執法隊伍建設、強化屬地環境執法等角度出發，認為縣級生態環境分局擁有行政處罰權。第三種觀點則認為市級生態環境部門是轄區內對生態環境違法行為有行政處罰權的行政機關，各縣（區）分局作為市級生態環境部門的派出機構，只有經法律、法規授權方能以自己名義實施行政處罰。
筆者同意第三種觀點。2021年1月新修訂的《行政處罰法》第二條規定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。”可見，能夠實施行政處罰的一般是行政機關。那么，什么是行政機關？行政機關是指按照國家憲法和有關組織法的規定而設立的，代表國家依法行使行政權，組織和管理國家行政事務的國家機關，是國家權力機關的執行機關，也是國家機構的重要組成部分。行政機關根據其權限范圍，分為一般行政機關與部門行政機關。前者的權限是全方位的,涉及各行政領域的各種行政事務；后者的權限是局部性的,僅涉及特定行政領域或特定行政事項。在我國，一般行政機關指國務院和地方各級人民政府；部門行政機關指國務院各部委、國務院直屬機構、辦公機構和地方各級人民政府的工作部門。如垂改前的市級生態環境部門、縣級生態環境部門就屬于部門行政機關范疇。
但隨著生態環境系統內部垂直管理制度改革，市縣生態環境部門的機構管理體制發生了一些變化。2016年9月中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）規定，“調整市縣環保機構管理體制。市級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。縣級環保局調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理。”因此從行政處罰的含義、行政機關的概念及權限分類可知，市級生態環境部門仍為市級政府工作部門，是部門行政機關，具有行政處罰權限。和以前不一樣的是縣級生態環境部門成了市級生態環境部門的派出分局。國家在生態環境領域要相對集中行政處罰權，這對進一步確保環境執法的統一性、權威性和有效性，破除地方保護主義和行政干預、提高環境執法的公平公正性和執法效力具有重要意義。而后來進行的生態環境保護綜合行政執法改革，新修訂的《行政處罰法》第十八條規定，“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權”也呼應和體現了這一趨勢。
從《指導意見》規定“縣級環保局調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理”中我們可以看出縣級生態環境局主體性質發生了根本變化。由原來的部門行政機關變成了派駐機構。那么，問題來了，什么是派出機構？派出機構，就是指作為某一級人民政府職能工作部門的行政機關根據實際需要，針對某項特定行政事務而設置的工作機構。垂改后，縣級生態環境部門成了市級生態環境部門的所屬派出機構，屬于行政機構范疇，而不是部門行政機關了。新修訂的《行政處罰法》第十七條規定，“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施”，第十九條規定，“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰”，據此可知，縣級生態環境分局作為派出機構已不具有行政處罰權，不能直接實施行政處罰，除非有法律、法規特別授權。
思考2
如何更好規范基層行政處罰權？
垂改后，縣級生態環境部門成為市級生態環境部門的派出分局后，行政處罰權集中到市級生態環境部門，如何將各縣（區）分局調動起來，規范行使行政處罰權成為當前關注、討論的熱點話題。
當前的生態環境保護法律法規在規定涉及生態環境部門的行政執法主體時，使用的稱謂大部分是“縣級以上人民政府環境保護主管部門”“縣級以上地方人民政府環境保護主管部門”“縣級以上地方人民政府生態環境主管部門”、“地方人民政府生態環境主管部門”、“縣級以上生態環境主管部門”、“縣級以上環境保護行政主管部門”等，這與垂改后的縣級生態環境分局主體性質派出機構已不相適應，當前的生態環境法律法規未授權縣級生態環境分局實施行政處罰，縣級生態環境分局就不能以自己的名義對外實施行政處罰，需要以市級生態環境部門名義對轄區環境違法行為實施行政處罰。但是根據環境執法實際情況，市級生態環境部門行政處罰權的行使還需要縣級生態環境分局的執法力量作為支撐。
新修訂《行政處罰法》第二十條第一款規定，“行政機關依照法律、法規、規章的規定，可以在其法定權限內書面委托符合本法第二十一條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”第二十一條規定，“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立并具有管理公共事務職能；（二）有熟悉有關法律、法規、規章和業務并取得行政執法資格的工作人員；（三）需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。”縣級生態環境分局由原來的縣級生態環境部門轉化而來，其本身具備了新修訂《行政處罰法》規定的受委托組織的條件要求。因此，筆者認為，目前市級生態環境部門要集中、統一、高效、精準對轄區環境違法行為實施行政處罰，最有效的辦法就是進行行政委托執法，只有這樣縣級生態環境分局才有行使執法權的資格，這樣既合法合規，又名正言順，也能強化環境執法的統一性、權威性和有效性。
思考3
縣級分局法律地位及責任如何界定？
按照新修訂《行政處罰法》第二十條第三款和第四款規定，“委托行政機關對受委托組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托組織在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政處罰；不得再委托其他組織或者個人實施行政處罰”，縣級生態環境分局屬于受委托組織，需要在市級生態環境部門委托范圍內實施行政處罰，縣級生態環境分局不能再委托其他組織如生態環境保護執法大隊實施行政處罰，當前生態環境保護綜合執法改革實行局隊合一，也無須再委托執法大隊實施行政處罰。同時縣級生態環境分局以市級生態環境部門名義在委托范圍內實施的行政處罰，由此帶來的行為后果則由市級生態環境部門承擔法律責任。
但也有例外，筆者認為，縣級生態環境分局如果超越委托權限實施行政處罰行為，則不在市級生態環境部門承擔法律責任的范圍之內。新修訂的《行政處罰法》第三十八條規定，“行政處罰沒有依據或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效”，如果縣級生態環境分局超越委托權限或以自己名義實施行政處罰，則其實施的行政處罰是無效的。
思考4
行政聽證各方如何確定？
新修訂的《行政處罰法》第四十四條規定，“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利”；第六十三條規定，“行政機關擬作出下列行政處罰決定，應當告知當事人有要求聽證的權利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證：(一)較大數額罰款；(二)沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物；(三)降低資質等級、吊銷許可證件；(四)責令停產停業、責令關閉、限制從業；(五)其他較重的行政處罰；(六)法律、法規、規章規定的其他情形”。
從上述新修訂《行政處罰法》規定可以看出，一般在行政處罰過程中，在作出行政處罰決定前，行政相對人一般具有陳述和申辯權，在作出“較大數額罰款”，“沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物”，“責令停產停業、責令關閉、限制從業”等行政處罰決定前，行政相對人還享有依法申請行政聽證的權利。
那么，行政相對人行使這些權利的對象是市級生態環境部門還是縣級生態環境分局呢？從新修訂的《行政處罰法》第四十四條、第四十五條第一款、第六十三條規定，我們可以看出行政處罰由行政機關實施，行政相對人的陳述和申辯權及行政聽證權由行政機關負責保障執行。
垂改后，市級生態環境部門仍然是部門行政機關，而縣級生態環境分局已成為市級生態環境部門的派出機構，市級生態環境部門委托縣級生態環境分局實施行政處罰。因此，在委托執法情況下，縣級生態環境分局以市級生態環境部門名義實施行政處罰，行政相對人陳述和申辯權、行政聽證權的行使對象就是行政機關，即向市級生態環境部門進行陳述和申辯，符合聽證條件的行政處罰，行政相對人也需要向市級生態環境部門申請行政聽證。
思考5
行政相對人的行政救濟如何進行？
一般來講，行政處罰過程中，行政相對人的行政救濟途徑主要有兩種：行政復議和行政訴訟。那么，在行政執法委托情況下，行政相對人針對生態環境部門作出的行政處罰，應該向誰提起行政復議或行政訴訟？行政復議和行政訴訟的對象又是誰？
對于行政相對人提起行政復議，根據《行政復議法》第十二條第一款規定，“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議”。同時根據新修訂的《行政處罰法》第二十條第三款和第四款規定，“委托行政機關對受委托組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托組織在委托范圍內，以委托行政機關名義實施行政處罰”，可知，行政相對人針對縣級生態環境分局以市級生態環境部門名義實施的行政處罰，如果以行政復議的形式來尋求救濟的話，其可向市級生態環境部門所在地人民政府或其上級主管部門省級生態環境部門提起行政復議。復議的對象是市級生態環境部門。
對于行政相對人提起行政訴訟，根據《行政訴訟法》第二條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”；第二十六條第五款規定，“行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告”；《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條規定：“沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。”可知，行政相對人針對縣級生態環境分局以市級生態環境部門名義實施的行政處罰，如果以行政訴訟的形式來尋求救濟的話，則委托行政機關即市級生態環境部門為被告。同時根據《行政訴訟法》第十八條規定，“行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄”，行政相對人應向被告即市級生態環境部門所在地人民法院而非受委托派出機構縣級生態環境分局所在地人民法院提起行政訴訟。
思考6
如何更好做好基層環境執法工作？
隨著生態環境系統垂直管理制度改革和生態環境保護行政綜合執法制度改革的推進，以及對新修訂的《行政處罰法》關于生態環境領域集中行政處罰權規定的貫徹執行，縣級生態環境分局作為市級生態環境部門的派出機構，實行“局隊合一”已是大勢所趨。而市級生態環境部門委托縣級生態分局行政執法不失為目前最佳的環境執法模式，但也會存在縣級生態環境分局以市級生態環境部門名義實施行政處罰不方便、成本高、效率低等現象。
從長遠來看，還需要進一步修訂現行生態環境法律法規，并通過法律法規形式授予縣級生態環境分局一定的執法權限，如行政處罰涉及簡易程序范圍的就可以在法律框架內依法進行授權。同時，還要結合環境執法大練兵和生態環境綜合行政執法改革，實行“局隊合一”，加強基層執法隊伍建設，提高基層執法隊伍素養，理順市級生態環境部門與縣級生態環境分局之間的環境執法關系，進一步推動生態環境系統環境執法工作規范、高效、高質量進行，真正做到依法行政，以法治的力量保護生態環境。
作者單位：陜西省咸陽市生態環境局長武分局
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