危廢監管和利用處置能力改革的八個重點
2021年5月25日，中國政府網發布了《國務院辦公廳關于印發強化危險廢物監管和利用處置能力改革實施方案的通知》（國辦函〔2021〕47號），要求各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構認真組織實施《強化危險廢物監管和利用處置能力改革實施方案》（以下簡稱《改革方案》。
《改革方案》是加強危險廢物監管和利用處置能力的重要舉措，也是健全危險廢物監管體系，嚴守危險廢物環境與安全風險底線的行動指南。
出臺《改革方案》，對貫徹落實習近平生態文明思想和黨中央有關決策部署，推進生態文明建設，打贏污染防治攻堅戰具有重大意義，非常必要。特別是在當前抗擊新冠肺炎疫情的重要時期，出臺《改革方案》，強化對包括醫療廢物在內的危險廢物的監管和利用處置能力改革，非常及時。
《改革方案》體現了新形勢下危險廢物污染環境防治成功經驗，突出問題導向，回應公眾期待，滿足實踐需求，健全長效機制，制度規范可行，堅持精準治污、科學治污、依法治污，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，對加強疫情防控，打贏污染防治攻堅戰，必將發揮積極作用。
《改革方案》規定了有關危險廢物監管和利用處置的十條30項措施。這些要求和具體措施，需要關注的重點有哪些？
重點1 加強對危險廢物污染問題的督察
中央生態環境保護督察制度經歷了從“督企”到“督政”，再到“黨政同責”的中央環保督察之演變歷程，在督促地方黨委政府履行環境保護職責、解決生態環境突出問題上取得了較大成效。
《改革方案》吸收中央生態環境保護督察的好經驗，在第28項措施中明確，在中央和省級生態環境保護督察中加大對危險廢物污染環境問題的督察力度，對涉危險廢物環境違法案件頻發、處置能力嚴重不足并造成環境污染或惡劣社會影響的地方和單位，視情開展專項督察，推動問題整改；對督察中發現的涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題線索，按照有關規定移送紀檢監察機關；對其他問題，按照有關規定移送被督察對象或有關單位進行處理。
重點2 明確企業法人代表是第一責任人
現行法律中，要求承擔環保和安全相關責任的主體，一般都是由企業主要負責人擔責，例如《環境保護法》相關條款要求“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”擔責；《安全生產法》要求“生產經營單位的主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責”；《刑法》里涉及追究企業環保和安全相關刑事責任的表述為“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”。
根據最高人民法院和最高人民檢察院關于“直接負責的主管人員”和“其他直接責任人員”的司法解釋，“直接負責的主管人員”是指生產經營單位的負責人、管理人員、實際控制人、投資人，“其他直接責任人員”是指對安全生產設施或者安全生產條件負有管理、維護職責的人員。
也就是說，法律法規中的“直接負責的主管人員”，即為企業的董事長、主要負責人、法定代表人、實際控制人等。“其他直接責任人員”就是企業的副總經理、部門負責人、車間主任等。
但是，大多數人并不了解有關的司法解釋，僅從字面上去理解“直接負責的主管人員”和“其他直接責任人員”，造成對法律的威懾力了解不夠。
因此，新修訂的《固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱新《固廢法》）第八章“法律責任”部分，涉及危險廢物相關違法行為責任，直接寫明由法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員擔責。這也是首次在生態環境法律中寫明對法定代表人、主要負責人追究法律責任。
為落實好新《固廢法》，《改革方案》進一步明確，危險廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置企業等危險廢物相關企業的主要負責人（法定代表人、實際控制人）是危險廢物污染環境防治和安全生產第一責任人，嚴格落實危險廢物污染環境防治和安全生產法律法規制度。
根據法院對江蘇響水“3·21”特大爆炸事故的判決，天嘉宜公司總經理、法人代表被判有期徒刑20年，倪家巷集團（天嘉宜的控股公司）原任及現任董事長分別判處有期徒刑12年和13年，天嘉宜公司副總經理、安全總監兼總工等4人被判9年至6年不等有期徒刑；硝化車間主任等2人被判8年和6年有期徒刑。安全科科長和5名安全員被判5年至1年6個月不等有期徒刑。
從法院的判決也可以看出，董事長、總經理、法人代表是對企業違法行為承擔首要責任的人員。
重點3 危廢相關企業要投保環境污染責任保險
新《固廢法》第九十九條要求，收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應當按照國家有關規定，投保環境污染責任保險。
《改革方案》在第6項舉措中要求，危險廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置等相關企業要依法依規投保環境污染責任保險，并明確此項工作由生態環境部、銀保監會等按職責分工負責落實。
環境污染責任保險，也稱環責險，是以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。具體來說，收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位作為投保人，依據保險合同按一定的費率向保險公司預先交納保險費，就可能發生的環境風險事故在保險公司投保，一旦發生污染事故，由保險公司負責對污染受害者進行一定金額的賠償。
2018年6月24日公布的《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出，推動環境污染責任保險發展，在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度。
在前期試點實踐經驗基礎上，落實新《固廢法》要求，《改革方案》明確要求產生、收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，要按照國家法律法規的規定投保環境污染責任保險，為有效防控危險廢物污染環境與安全風險，切實維護人民群眾身體健康和生態環境安全，提供了有力的制度保障。
重點4 動態調整國家危險廢物名錄
新《固廢法》第七十五條規定，國務院生態環境主管部門應當會同國務院有關部門制定國家危險廢物名錄，規定統一的危險廢物鑒別標準、鑒別方法、識別標志和鑒別單位管理要求，并明確要求國家危險廢物名錄應當動態調整。
《改革方案》在第8項舉措中要求，完善危險廢物鑒別制度，動態修訂《國家危險廢物名錄》，對環境風險小的危險廢物類別實行特定環節豁免管理，建立危險廢物排除管理清單。同時還要求，2021年底前要制定出臺危險廢物鑒別管理辦法，規范危險廢物鑒別程序和鑒別單位管理要求。這些都是落實新《固廢法》要求的具體舉措。
2020年11月27日，生態環境部與國家發展改革委、公安部、交通運輸部、國家衛生健康委等5個部委聯合發布了《國家危險廢物名錄（2021年版）》（以下簡稱《名錄》），已于2021年1月1日起施行。新《名錄》是對《國家危險廢物名錄（2016年版）》的修訂版，本次修訂增加了一條為第七條，規定“本名錄根據實際情況實行動態調整”。
危險廢物種類繁多、性質復雜、變化頻繁。因此，《名錄》有必要依照行業發展水平動態進行調整，在保持《名錄》基本體系框架不變的基礎上，對出現的問題及時開展調研，做出明確判斷，按需要解決問題的輕重緩急，及時修訂、補充和完善名錄。
未來，隨著危險廢物鑒定基礎研究工作能力不斷加強、鑒別工作經驗不斷積累，將基于研究成果、實際情況和相關工作基礎，重點針對實踐中反映較為集中的問題進行修訂，并對部分產生特性和危險特性已經清楚的危險廢物進行修訂。通過常態化修訂工作機制對《名錄》進行動態調整，為進一步加強危險廢物監管，做好技術支持。
重點5 強化危險廢物集中處置設施建設
新《固廢法》第七十六條規定，省級政府應組織有關部門編制危廢集中處置設施、場所的建設規劃，科學評估危廢處置需求，合理布局危廢集中處置設施、場所。并強調，相鄰省、自治區、直轄市之間可以開展區域合作，統籌建設區域性危險廢物集中處置設施、場所。
因此，《改革方案》在第六條中提出要“提升危險廢物集中處置基礎保障能力”，并具體提出第15項、第16項舉措，即強化特殊類別危廢處置能力，以及推動省域內危廢處置能力與產廢情況總體匹配。
強化特殊類別危廢處置能力，即由國家統籌，按特殊類別建設一批對環境和人體健康威脅極大危險廢物的利用處置基地，按區域分布建設一批大型危險廢物集中焚燒處置基地，按地質特點選擇合適地區建設一批危險廢物填埋處置基地，實現全國或區域共享處置能力。
推動省域內危廢處置能力與產廢情況總體匹配，要求各省級政府開展危險廢物產生量與處置能力匹配情況評估及設施運行情況評估，科學制定并實施危險廢物集中處置設施建設規劃；2022年底前，各省（自治區、直轄市）危險廢物處置能力與產廢情況總體匹配。
以上工作，《改革方案》均明確由各省級人民政府負責，國家發展改革委、財政部、自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部等按職責分工負責。
《改革方案》第20項舉措還提出，要建立危險廢物集中處置設施、場所退役費用預提制度，預提費用列入投資概算或者經營成本；完善危險廢物處置收費制度，制定處置收費標準并適時調整；在確保危險廢物全流程監控、違法違規行為可追溯的前提下，處置收費標準可由雙方協商確定。
重點6 加強危險廢物收集轉運利用的過程監管
《改革方案》在第四條中提出，要“強化危險廢物收集轉運等過程監管”，并具體提出第11項、第12項舉措，即推動收集轉運貯存專業化，以及推進轉移運輸的便捷化。
推動收集轉運貯存專業化，即支持危險廢物專業收集轉運和利用處置單位建設區域性收集網點和貯存設施，開展小微企業、科研機構、學校等產生的危險廢物有償收集轉運服務；開展工業園區危險廢物集中收集貯存試點；鼓勵在有條件的高校集中區域開展實驗室危險廢物分類收集和預處理示范項目建設。
推進轉移運輸的便捷化，就是要建立危險廢物和醫療廢物運輸車輛備案制度，完善“點對點”的常備通行路線，實現危險廢物和醫療廢物運輸車輛規范有序、安全便捷通行；根據企業環境信用記錄和環境風險可控程度等，以“白名單”方式簡化危險廢物跨省轉移審批程序。維護危險廢物跨區域轉移公平競爭市場秩序，各地不得設置不合理行政壁壘。
《改革方案》在第18項舉措中，明確促進危險廢物利用處置企業的規模化發展、專業化運營，并要求新建危險廢物集中焚燒處置設施處置能力原則上應大于3萬噸/年，控制可焚燒減量的危險廢物直接填埋，適度發展水泥窯協同處置危險廢物。
《改革方案》還在第19項舉措中，明確提出在環境風險可控的前提下，探索危險廢物“點對點”定向利用許可證豁免管理；建立健全固體廢物綜合利用標準體系，使用固體廢物綜合利用產物應當符合國家規定的用途和標準。
重點7 應對疫情加強醫療廢物監管
當前，及時處理醫療廢物是一個非常重要的環節。根據疫情防控要求，《改革方案》落實新《固廢法》對醫療廢物監管的新要求，提出了更為具體的措施：
新《固廢法》已于2020年9月1日起施行，其中明確要求“縣級以上地方政府應當加強醫療廢物集中處置能力建設。”
《改革方案》首先在開篇“總體要求”的工作目標中，明確提出“基本補齊醫療廢物收集處理設施方面短板，縣級以上城市建成區醫療廢物無害化處置率達到99%以上。”
新《固廢法》要求醫療衛生機構應當依法分類收集本單位產生的醫療廢物，交由醫療廢物集中處置單位處置，并要求醫療廢物集中處置單位應當及時收集、運輸和處置醫療廢物。
《改革方案》在第17項舉措中，要求“各地級以上城市應盡快建成至少一個符合運行要求的醫療廢物集中處置設施。2022年6月底前，實現各縣（市）都建成醫療廢物收集轉運處置體系。”并鼓勵發展移動式醫療廢物處置設施，為偏遠基層提供就地處置服務。
新《固廢法》要求，重大傳染病疫情等突發事件發生時，縣級以上政府應當統籌協調醫療廢物等危險廢物收集、貯存、運輸、處置等工作，保障所需的車輛、場地、處置設施和防護物資。衛生健康、生態環境、環境衛生、交通運輸等主管部門應當協同配合，依法履行應急處置職責。
《改革方案》在第八條中提出，要“建立平戰結合的醫療廢物應急處置體系”，并具體提出第22項、第23項舉措，即完善醫療廢物和危險廢物應急處置機制，以及保障重大疫情醫療廢物應急處置能力。
完善醫療廢物和危險廢物應急處置機制，即要求縣級以上地方政府將醫療廢物收集、貯存、運輸、處置等工作納入重大傳染病疫情防控領導指揮體系，強化統籌協調，保障所需的車輛、場地、處置設施和防護物資。
保障重大疫情醫療廢物應急處置能力，具體要求各設區的市級政府在2021年底前，應至少明確一座協同應急處置設施。同時，明確這一設施應急狀態的管理流程和規則，列入協同應急處置設施清單的設施，根據實際設置醫療廢物應急處置備用進料裝置。
重點8 嚴厲打擊涉危險廢物違法行為
《改革方案》在第13項舉措中要求，強化危險廢物環境執法，將涉及危險廢物污染環境的相關違法行為，作為生態環境保護綜合執法重要內容；對非法排放、傾倒、收集、貯存、轉移、利用、處置危險廢物等環境違法犯罪行為，予以嚴厲打擊；對于自查自糾并及時妥善處置歷史遺留危險廢物的企業，依法從輕處罰。
新《固廢法》明確了“污染擔責”原則，要求產生固廢和危廢的單位和個人，對所造成的環境污染依法承擔責任。這個責任包括行政責任、民事責任和刑事責任。
行政責任就是由生態環境主管部門和其他負有生態環境監督管理職責的部門，依法對企業違法行為而執行的行政處罰。具體來說，就是對企業責令改正、按天計罰、處以罰款、沒收違法所得，以及責令停產整治、停業關閉等。
民事責任就是企業根據民法所承擔的對其不利的民事法律后果或者基于法律特別規定而應承擔的民事法律責任。具體來說，就是企業違反《民法典》《侵權責任法》《環境保護法》等有關法律法規規定，因污染環境和破壞生態對他人造成了損害，承擔損害賠償的侵權責任。
刑事責任就是企業以及企業負責人因實施犯罪行為應當承擔的法律責任，按《刑法》的規定追究其法律責任。需要特別強調的是，一些有關危廢的違法行為，不僅違反《固廢法》的要求，還觸犯《刑法》構成了犯罪，依法要追究刑事責任。
例如，非法排放、傾倒、處置危險廢物達到三噸（含三噸）以上的，無危險廢物許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的；明知他人無危險廢物許可證，向其提供或者委托其收集、貯存、利用、處置危險廢物的；通過暗管、滲井、滲坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避監管的方式排放、傾倒、處置危廢的；或者二年內曾因非法排放、傾倒、處置危廢受過兩次以上行政處罰后又再犯的，根據最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定，都被認定為構成環境犯罪，按照《刑法》第三百三十八條“污染環境罪”定罪處罰，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金；同時構成《刑法》第二百二十五條“非法經營罪”的，依照處罰較重的規定定罪處罰。如果還觸犯了《刑法》第一百二十五條“非法儲存危險物質罪”的，也要依法定罪處罰。
如果企業因為非法處置危廢造成嚴重環境污染后果，尚不構成犯罪的，還要按照新《固廢法》第一百二十條的規定，由公安機關對法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員處十日以上十五日以下的拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下的拘留。
在生態環境領域的損害賠償責任中，還有一個非常特殊的環境公益訴訟，即《環境保護法》《民事訴訟法》授權環保社會組織，《行政訴訟法》授權檢察機關，可以對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，向人民法院提起訴訟，讓污染者作出污染損害賠償，用于修復被其污染的生態環境。
2016年2月，向騰格里沙漠排污的8家企業，被環保社會組織向法院提起公益訴訟。2017年8月28日，法院判決這8家企業承擔5.69億元用于修復和預防土壤污染，并承擔環境損失公益金600萬元。
所以，《改革方案》在第13項舉措中要求，實施生態環境損害賠償制度，強化行政執法與刑事司法、檢察公益訴訟的協調聯動。
以上關于危險廢物污染環境擔責的行政責任、民事責任、刑事責任的組合拳，是企業一定要注意的紅線，尤其是刑事責任，是企業需要高度重視的高壓線。
作者系武漢大學環境法博士，單位系生態環境部核設施安全監管司政策與技術處
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