鄉鎮如何行使生態環境行政處罰權？
2021年7月15日實施的《中華人民共和國行政處罰法》對于行政機關如何實施行政處罰提出了一些新要求。其中，對于生態環境執法部門來說，關于鄉鎮人民政府（街道辦事處）（以下簡稱鄉鎮（街道））的行政處罰權問題需要予以關注，筆者結合調研作一簡要梳理，并對鄉鎮（街道）如何行使生態環境行政處罰權提出幾點建議。
問題一：鄉鎮（街道）行使處罰權的主要依據是什么？
首先是法律依據。
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年8月29日修正）第五十四條、第六十一條規定，鄉、民族鄉、鎮是一級行政機關，執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的有關行政工作，辦理上級人民政府交辦的其他事項。
《中華人民共和國行政處罰法》（2021年1月22日修訂）第十八條規定，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。第二十四條規定，省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。
其次是政策參考。
中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》（2016年12月19日發布）指出，省（自治區、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮，制定目錄向社會公布，明確鎮政府為權力實施主體。
中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》（2018年12月4日印發）指出，要規范機構設置，鄉鎮（街道）要落實生態環境保護職責，明確承擔生態環境保護責任的機構和人員，確保責有人負、事有人干。
中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（國務院公報2019年第5號）指出，要推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督。
中共中央 國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（2021年4月28日），指出要增強鄉鎮（街道）行政執行能力，依法賦予鄉鎮（街道）綜合管理權、統籌協調權和應急處置權。根據本地實際情況，依法賦予鄉鎮（街道）行政執法權，整合現有執法力量和資源。
問題二：現階段實施鄉鎮（街道）處罰權的主要模式有哪幾種？
筆者調研發現，目前主要有三種模式：
第一種，選取典型地市開展試點，以省政府復函形式規定鄉鎮（街道）處罰權，典型地區如江蘇。
2014年11月，江蘇省政府法制辦公室《關于常熟市開展鎮域相對集中行政處罰權試點工作的復函》，明確常熟市各建制鎮人民政府集中行使包括食品藥品、安全生產、環境保護等在內的法律法規規章規定的行政處罰權。2015年5月，常熟市人民政府《市政府關于公布第一批鎮域綜合執法集中行使行政處罰權的通知》，公布了《常熟市第一批鎮域綜合執法集中行使行政處罰權目錄》。自此，常熟市作為江蘇省首家試點，分批在全市開展鎮域綜合執法試點工作。
第二種，制定地方性法規和政府規范性文件，典型地區如北京和河北。
以河北為例，中共河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳聯合印發《河北省推進鄉鎮和街道綜合行政執法改革工作方案》，將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的行政執法權限，由省政府制定賦權清單，按照有關法律規定采取相對集中行政處罰權的方式賦予鄉鎮和街道執法權限，明確鄉鎮和街道執法主體地位。
2020年12月5日，河北省生態環境廳印發《河北省生態環境保護綜合行政執法事項指導清單（2020年版）》，對下放到鄉鎮和街道的執法事項，“第一責任層級”全部明確為“鄉鎮”。2021年3月31日出臺并與修訂后的《行政處罰法》同時施行的《河北省鄉鎮和街道綜合行政執法條例》明確組建鄉鎮和街道綜合行政執法機構，以鄉鎮人民政府和街道辦事處名義依法開展執法工作。
第三種，出臺地方性法規明確鄉鎮（街道）受委托實施生態環境類行政處罰權，典型地區如重慶。
《重慶市環境保護條例》明確鄉鎮人民政府、街道辦事處應當做好本轄區內環境保護基礎設施的日常監督管理、污染源現場監督檢查等環境保護相關工作，規定市、區縣的處罰權分別由市、區縣執法機構實施，區縣執法機構可以委托鄉鎮人民政府、街道辦事處實施行政處罰。可以看出，重慶生態環境領域的鄉鎮（街道）處罰權僅明確“環境保護”類的相關行政處罰，處罰權來源于區縣委托，鄉鎮（街道）應當以區縣名義開展委托執法，執法范圍應限于行政執法委托協議的規定，對于協議之外的事項無權執法。
問題三：已實施鄉鎮（街道）綜合執法的地方有何共同點？
從推進方式看，大多是以省委、省政府名義發布規范性文件先行先試為主，直接以地方性法規明確鄉鎮（街道）處罰權的地方較少。
從實施主體看，鄉鎮（街道）一般都成立了鄉鎮（街道）綜合執法機構，統一負責鄉鎮（街道）綜合執法事務，具體牽頭部門不同，如城管部門、住建部門等。
從下放事項看，一般是違法行為易于確定，執法程序簡便易行、街道鄉鎮開展日常管理服務工作所需要的執法事項。
從監督機制看，一般是受上級綜合執法機構和司法等部門的監督和指導。
從取得的成效看，作為最基層的執法機構，在面對環境信訪及相關違法行為時，能夠做到第一時間發現、第一時間處理，在快速響應、后續督促整改以及鄉鎮（街道）人民政府綜合協調等方面存在明顯優勢，能夠有效解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。
從存在的問題看，不同程度存在法律依據不足、配套支撐不夠、執法裝備不足、人員專業能力不強等問題。
問題四：生態環境領域的鄉鎮（街道）綜合執法如何推進？
一是明確賦權依據，確保能夠放。
依據《行政處罰法》第二十四條規定，交由的行政處罰權原屬于“縣級人民政府部門”。
根據生態環境部門垂直管理體制改革的有關精神，縣級生態環境部門調整為設區的市級生態環境部門的派出機構，不再是縣級人民政府的工作部門，也不是行政機關，不具備獨立主體地位。
因此，在沒有法律法規授權的情況下，不能僅依據此條規定，將生態環境行政處罰權交由鄉鎮（街道）。
但是，依據《行政處罰法》第十八條第二款規定，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。鄉鎮（街道）人民政府是行政機關，設區的市級生態環境主管部門也是行政機關，省級人民政府有權決定設區的市級生態環境主管部門的行政處罰權由鄉鎮（街道）人民政府行使。
因此，對于地方而言，可通過出臺地方性法規、地方政府規章、規范性文件（如“決定”、“批復”等文件），依法解決賦權問題。
二是明確下放范圍，確保放得下。
是否下放不能簡單“一刀切”，要充分考慮地區經濟發展水平、隊伍能力等差異。
例如，對于鄉鎮（街道）層面經濟體量大、排污單位數量多、生態環境監管任務重的地區，如江蘇、浙江等地，除專業性和技術性強、鎮街無法承接、或者工作量較小、縣級集中行使成本更低的事項外，應該按照實際需要、宜放則放的原則分類實施。既要遵循違法行為易于確定、執法程序簡便易行、充分發揮鄉鎮（街道）基層網格治理功能的原則，又要結合開展日常管理服務工作的需要。
此外，執法事項清單還要按照權力清單動態管理相關規定執行。
三是加強能力建設，確保接得住。
要積極穩妥推進處罰權下放，前提還要推進執法資源的下放，充分考慮到機構、編制、人才、資金、裝備、技術等資源的配置。要建立相對穩定且與執法任務相匹配的鄉鎮（街道）綜合執法隊伍，統籌規范隊伍管理，利用信息化、智能化、專業化手段提升基層生態環境執法效能。
四是構建執法機制，確保管得好。
完善管理制度和執法銜接機制，確定鄉鎮（街道）綜合執法的統籌指導和綜合協調部門，指導做好鄉鎮（街道）執法工作流程、文書規范、執法培訓、執法平臺建設、雙隨機一公開、三項制度落實等工作，建立線索移交、案件移送、聯合執法、信息共享等機制，實現違法線索互聯、監管標準互通，從而形成監管合力，打通監管“最后一公里”。
作者單位：生態環境部環境工程評估中心
2021年7月15日實施的《中華人民共和國行政處罰法》對于行政機關如何實施行政處罰提出了一些新要求。其中，對于生態環境執法部門來說，關于鄉鎮人民政府（街道辦事處）（以下簡稱鄉鎮（街道））的行政處罰權問題需要予以關注，筆者結合調研作一簡要梳理，并對鄉鎮（街道）如何行使生態環境行政處罰權提出幾點建議。
問題一：鄉鎮（街道）行使處罰權的主要依據是什么？
首先是法律依據。
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年8月29日修正）第五十四條、第六十一條規定，鄉、民族鄉、鎮是一級行政機關，執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的有關行政工作，辦理上級人民政府交辦的其他事項。
《中華人民共和國行政處罰法》（2021年1月22日修訂）第十八條規定，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。第二十四條規定，省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。
其次是政策參考。
中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》（2016年12月19日發布）指出，省（自治區、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮，制定目錄向社會公布，明確鎮政府為權力實施主體。
中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》（2018年12月4日印發）指出，要規范機構設置，鄉鎮（街道）要落實生態環境保護職責，明確承擔生態環境保護責任的機構和人員，確保責有人負、事有人干。
中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（國務院公報2019年第5號）指出，要推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督。
中共中央 國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（2021年4月28日），指出要增強鄉鎮（街道）行政執行能力，依法賦予鄉鎮（街道）綜合管理權、統籌協調權和應急處置權。根據本地實際情況，依法賦予鄉鎮（街道）行政執法權，整合現有執法力量和資源。
問題二：現階段實施鄉鎮（街道）處罰權的主要模式有哪幾種？
筆者調研發現，目前主要有三種模式：
第一種，選取典型地市開展試點，以省政府復函形式規定鄉鎮（街道）處罰權，典型地區如江蘇。
2014年11月，江蘇省政府法制辦公室《關于常熟市開展鎮域相對集中行政處罰權試點工作的復函》，明確常熟市各建制鎮人民政府集中行使包括食品藥品、安全生產、環境保護等在內的法律法規規章規定的行政處罰權。2015年5月，常熟市人民政府《市政府關于公布第一批鎮域綜合執法集中行使行政處罰權的通知》，公布了《常熟市第一批鎮域綜合執法集中行使行政處罰權目錄》。自此，常熟市作為江蘇省首家試點，分批在全市開展鎮域綜合執法試點工作。
第二種，制定地方性法規和政府規范性文件，典型地區如北京和河北。
以河北為例，中共河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳聯合印發《河北省推進鄉鎮和街道綜合行政執法改革工作方案》，將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的行政執法權限，由省政府制定賦權清單，按照有關法律規定采取相對集中行政處罰權的方式賦予鄉鎮和街道執法權限，明確鄉鎮和街道執法主體地位。
2020年12月5日，河北省生態環境廳印發《河北省生態環境保護綜合行政執法事項指導清單（2020年版）》，對下放到鄉鎮和街道的執法事項，“第一責任層級”全部明確為“鄉鎮”。2021年3月31日出臺并與修訂后的《行政處罰法》同時施行的《河北省鄉鎮和街道綜合行政執法條例》明確組建鄉鎮和街道綜合行政執法機構，以鄉鎮人民政府和街道辦事處名義依法開展執法工作。
第三種，出臺地方性法規明確鄉鎮（街道）受委托實施生態環境類行政處罰權，典型地區如重慶。
《重慶市環境保護條例》明確鄉鎮人民政府、街道辦事處應當做好本轄區內環境保護基礎設施的日常監督管理、污染源現場監督檢查等環境保護相關工作，規定市、區縣的處罰權分別由市、區縣執法機構實施，區縣執法機構可以委托鄉鎮人民政府、街道辦事處實施行政處罰。可以看出，重慶生態環境領域的鄉鎮（街道）處罰權僅明確“環境保護”類的相關行政處罰，處罰權來源于區縣委托，鄉鎮（街道）應當以區縣名義開展委托執法，執法范圍應限于行政執法委托協議的規定，對于協議之外的事項無權執法。
問題三：已實施鄉鎮（街道）綜合執法的地方有何共同點？
從推進方式看，大多是以省委、省政府名義發布規范性文件先行先試為主，直接以地方性法規明確鄉鎮（街道）處罰權的地方較少。
從實施主體看，鄉鎮（街道）一般都成立了鄉鎮（街道）綜合執法機構，統一負責鄉鎮（街道）綜合執法事務，具體牽頭部門不同，如城管部門、住建部門等。
從下放事項看，一般是違法行為易于確定，執法程序簡便易行、街道鄉鎮開展日常管理服務工作所需要的執法事項。
從監督機制看，一般是受上級綜合執法機構和司法等部門的監督和指導。
從取得的成效看，作為最基層的執法機構，在面對環境信訪及相關違法行為時，能夠做到第一時間發現、第一時間處理，在快速響應、后續督促整改以及鄉鎮（街道）人民政府綜合協調等方面存在明顯優勢，能夠有效解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。
從存在的問題看，不同程度存在法律依據不足、配套支撐不夠、執法裝備不足、人員專業能力不強等問題。
問題四：生態環境領域的鄉鎮（街道）綜合執法如何推進？
一是明確賦權依據，確保能夠放。
依據《行政處罰法》第二十四條規定，交由的行政處罰權原屬于“縣級人民政府部門”。
根據生態環境部門垂直管理體制改革的有關精神，縣級生態環境部門調整為設區的市級生態環境部門的派出機構，不再是縣級人民政府的工作部門，也不是行政機關，不具備獨立主體地位。
因此，在沒有法律法規授權的情況下，不能僅依據此條規定，將生態環境行政處罰權交由鄉鎮（街道）。
但是，依據《行政處罰法》第十八條第二款規定，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。鄉鎮（街道）人民政府是行政機關，設區的市級生態環境主管部門也是行政機關，省級人民政府有權決定設區的市級生態環境主管部門的行政處罰權由鄉鎮（街道）人民政府行使。
因此，對于地方而言，可通過出臺地方性法規、地方政府規章、規范性文件（如“決定”、“批復”等文件），依法解決賦權問題。
二是明確下放范圍，確保放得下。
是否下放不能簡單“一刀切”，要充分考慮地區經濟發展水平、隊伍能力等差異。
例如，對于鄉鎮（街道）層面經濟體量大、排污單位數量多、生態環境監管任務重的地區，如江蘇、浙江等地，除專業性和技術性強、鎮街無法承接、或者工作量較小、縣級集中行使成本更低的事項外，應該按照實際需要、宜放則放的原則分類實施。既要遵循違法行為易于確定、執法程序簡便易行、充分發揮鄉鎮（街道）基層網格治理功能的原則，又要結合開展日常管理服務工作的需要。
此外，執法事項清單還要按照權力清單動態管理相關規定執行。
三是加強能力建設，確保接得住。
要積極穩妥推進處罰權下放，前提還要推進執法資源的下放，充分考慮到機構、編制、人才、資金、裝備、技術等資源的配置。要建立相對穩定且與執法任務相匹配的鄉鎮（街道）綜合執法隊伍，統籌規范隊伍管理，利用信息化、智能化、專業化手段提升基層生態環境執法效能。
四是構建執法機制，確保管得好。
完善管理制度和執法銜接機制，確定鄉鎮（街道）綜合執法的統籌指導和綜合協調部門，指導做好鄉鎮（街道）執法工作流程、文書規范、執法培訓、執法平臺建設、雙隨機一公開、三項制度落實等工作，建立線索移交、案件移送、聯合執法、信息共享等機制，實現違法線索互聯、監管標準互通，從而形成監管合力，打通監管“最后一公里”。
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