環境行政處罰違法主體如何認定？
【谷騰環保網訊】在日常環境行政處罰工作中，精準確定承擔環境違法責任的主體，是案件辦理的關鍵問題之一，直接決定了處罰案件是否合法，也是保證環境行政執法公平、公正、合理的前提條件。
《行政處罰法》規定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為” ，明確了行政處罰的適用對象是公民、法人或其他組織，即個人行政相對人與組織行政相對人。
■問題一
違法主體認定應遵循什么原則？
依法原則。對需承擔責任的行政相對人，無論是公民，還是法人或其他組織，要依據法律、法規和規章確定。
對法律、法規和規章有例外規定的要從其規定。如《建設項目環境保護管理條例》第二十三條第一款規定：“對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款……”，即“雙罰制”，一種行政處罰主體的例外規定。
污染者負擔原則。環境污染有其特殊性，要根據產生污染的主體確定違法的責任主體。如實踐中，很多排污單位承租廠房進行生產，按照污染者負擔的原則，應由實際產生排放污染的單位承擔主體責任。
《水污染防治法》第十條規定：“排放水污染物，不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標”。《大氣污染防治法》第十八條規定：“向大氣排放污染物的，應當符合大氣污染物排放標準，遵守重點大氣污染物排放總量控制要求”。上述規定在法律上明確了排污企業的行政主體責任。
此外，還要注意一種實際中經常委托第三方運行污染防治設施的情形。對此，《山東省環境保護條例》第四十八條規定：“排污單位可以委托具有相應能力的第三方機構運營其環境保護設施或者實施污染治理。委托運營不免除排污單位的責任”，壓實了排污企業的主體責任，不因委托運營而減少其責任的承擔。
職務行為雇主擔責原則。按照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十二條“法人或者其他組織的工作人員執行工作任務造成他人損害的，該法人或者其他組織為當事人”規定的理論，對職工在履行職務過程中產生的環境違法行為，應由雇主單位承擔主體責任。當然，雇主承擔主體責任后，可對工作中有故意或過失的職工，在過錯范圍內依法追償。
此外，還有一種特殊雇主，即法人的法定代表人或其他組織的負責人。如《民法典》第六十一條第二款就規定：“法定代表人以法人名義從事的民事活動，其法律后果由法人承受”。
■問題二
一般承擔責任的主體有哪些？
公民(自然人)。行政法中一律使用“公民”這個概念，其外延包括我國公民以及境內的外國人、外國組織、無國籍人，與民法中的自然人并不完全對等。現實中能證明公民身份的證件有好多種類，包括居民身份證或者臨時居民身份證、戶口簿、港澳居民往來內地通行證、大陸通行證、護照等。
法人。按照《民法典》的規定，法人分為營利法人和非營利法人。營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人等；非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。
按照《公司法》第十四條第二款“公司可以設立子公司，子公司具有法人資格，依法獨立承擔民事責任”的規定，有限責任公司和股份有限公司可以設立子公司，也具有獨立的法人資格，獨立承擔責任。
載有“統一社會信用代碼”的證件是證明法人和其他組織的有效證件。常見的法人和其他組織的有效證件有工商登記的《營業執照》、民政登記的《社會團體法人登記證書》和《民辦非企業單位登記證書》、機構編制登記的《事業單位法人證書》等。
就環境行政處罰的適用對象來說，除營業性法人可以作為行政處罰的違法對象外，事業單位如醫院等非營利機構也可能成為違法的對象。如某醫院超標排放水污染物，就違反了《水污染防治法》第十條“排放水污染物，不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標”的規定，應依據該法第八十三條第（二）項予以處罰。
其他組織。其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織，主要包括八種類型。
從司法解釋看，其他組織主要包括個人獨資企業、合伙企業、中外合作經營企業、外資企業、分支機構或代表機構、商業銀行、政策性銀行和非銀行金融機構的分支機構、鄉鎮企業、街道企業等。
個體工商戶。個體工商戶是一種特殊的常見責任主體。截至2020年8月，我國有8920萬個體工商戶，占市場主體超六成。個體工商戶雖然具有統一社會信用代碼，但不代表其就屬于其他組織的范疇。按民法概念，個體工商戶應屬于公民性質，但不能等同于公民。個體工商戶又具有統一社會信用代碼，決定了個體工商戶不等同于個體工商戶經營者。
對個體工商戶的環境行政處罰，違法主體應為營業執照上登記的經營者；如有字號的，以營業執照上登記的字號為違法主體。在環境行政處罰程序中，要注意個體工商戶與公民享受同樣待遇，如聽證程序、簡易程序等，這是由個體工商戶的公民性質決定的。
此外，按照環保法律法規需要實施雙罰的案件，不適用于個體工商戶。因個體工商戶的經營者，以自己的全部財產對外承擔法律責任，如果對個體工商戶處罰后，再對經營者予以處罰，等于由經營者承擔兩次行政處罰的法律責任，違反了“一事不二罰”的原則。
■問題三
還有哪幾種特殊主體？
無證照主體。無照經營違法主體經常有自己的對外名稱并掛牌子，但屬于非法的組織或群體。執法辦案實踐中，經常把這個非法組織的名稱作為違法當事人予以認定，這就造成了違法主體認定錯誤。
對無證照的主體，除依照《無證無照經營查處辦法》（國務院令第684號）移交市場監管部門處理外，對存在的環境違法行為，生態環境主管部門應按照“污染者負擔”的原則，以設立實施無照經營的非法組織的實際經營者—公民、法人或其他組織作為主體實施行政處罰。
擅自設立的分支機構。《公司法》第十四條規定：“公司可以設立分公司。設立分公司，應當向公司登記機關申請登記，領取營業執照。分公司不具有法人資格，其民事責任由公司承擔。”企業法人和其他組織的無照經營行為大都體現在住所地外擅自設立分支機構等行為。
根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十三條“法人非依法設立的分支機構，或者雖依法設立，但沒有領取營業執照的分支機構，以設立該分支機構的法人為當事人”規定，應由設立該分支機構的法人為行政處罰的主體。
其他情形的主體。在執法辦案實踐中，還存著其他很多情形的特殊主體認定問題。如逃避處罰擅自注銷的，合作經營但不成立公司等。對逃避處罰擅自注銷的，按《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第六十四條規定，應以股東、發起人或者出資人為處罰主體。對合作經營但不成立公司的，應由經營主體共同承擔違法的連帶責任，處罰的主體當然也就是全部共同經營者。
作者單位：山東省濟南市生態環境保護綜合行政執法支隊
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