行政主管部門還能使用“警告”處罰嗎？
【谷騰環保網訊】《行政處罰法》（下簡稱《處罰法》）第九條規定了行政處罰的種類，第一個便是“（一）警告……”，與舊法第八條一致，將“（一）警告”放在各種種類的最前端。《環境行政處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）一脈相承，遙相呼應，第十條也將“（一）警告”置于首當其沖的位置。可見“警告”極其重要，不可或缺。
但自2015年1月1日修訂的《環境保護法》實施以來，新修正、新修訂和新制定的各部生態環境保護法律，法律責任中基本都放棄或者不再規定生態環境保護行政主管部門適用“警告”（《水污染防治法》第八十八條、《固體廢物污染防治法》第一百零八條針對“處理處置后的污泥不符合國家標準，或者對污泥去向等未進行記錄的”以及“對污泥流向、用途、用量等未進行跟蹤、記錄，或者處理后的污泥不符合國家有關標準的”等仍規定，“由城鎮排水主管部門責令限期采取治理措施”等非生態環境保護主管部門“給予警告”）。按照于法有據的要求，警告處罰在生態環境保護主管部門的處罰實踐中已難覓蹤影。
從違法嚴重性上看，“警告”行政處罰最輕，適用自然最廣，否則，就必然與生態環境保護執法實踐相違背。如同“四種形態”強調的一樣，“第一種：黨內關系要正常化，批評和自我批評要經常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態；第二種：黨紀輕處分和組織處理要成為大多數”；而性質遞增、處罰嚴重的第三種和第四種應當是少數和極少數。生態環境環保執法及實踐也理當如此。
法律規定錯了嗎？生態文明建設的提出和發展，是生態環境執法的現實緊迫需要：執法銅齒鋼牙、老虎發威、善于亮劍，要盡快逆轉經濟社會發展的重大問題。嚴處重罰正當其時，樹立了生態當先的正確導向。十八大以來，全國生態環境質量不斷好轉，就是明證。
顯然，執法環節出了問題，背棄了運用“警告”處罰的重大作用。“警告”既接續全民守法“抓早抓小”的方法論，又符合問題導向、結果導向的生態文明形勢，是新形勢下生態環境治理執法全面從嚴的進一步深化，更能凸顯生態環保執法對行政相對人的關心愛護意愿，做到污染違法行為“防患于未然”。重典從嚴治污，不僅要關注事后的“終端處理”，還要把執法處罰目光前移，在懲防并舉的同時，更加注重嚴重違法行為的預防，用最多的辦法、盡最大的努力保護和挽救，使受到罰款以上處理的行政相對人成為少數、極少數，從而構建生態環境執法立體體系導向。
適用警告，符合《處罰法》第六條規定的目的：實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合、服務與管理相結合，教育、引導公民、法人或者其他組織自覺守法。畢竟，執法只是手段。
法律沒有規定“警告”，生態環境保護主管部門行政執法如何適用呢？
一是從行政處罰適用上看，《處罰法》第三十二條規定，“當事人有下列情形之一，應當從輕或者減輕行政處罰：(一)主動消除或者減輕違法行為危害后果的；(二)受他人脅迫或者誘騙實施違法行為的；(三)主動供述行政機關尚未掌握的違法行為的；(四)配合行政機關查處違法行為有立功表現的；(五)法律、法規、規章規定其他應當從輕或者減輕行政處罰的”（在舊法第二十七條第一款的基礎上增加了“（二)……或者誘騙實施違法行為的；(三)主動供述行政機關尚未掌握的違法行為的”）。“應當從輕或者減輕行政處罰”的后果，重要表現形式就是少不了的“警告”。
要注意的是，在舊法第二十七條第二款“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的基礎上，新法第三十三條還增加了“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰；當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”的規定。既然不予處罰，就不能與處罰較輕而須適用的“警告”混淆。不予處罰，也不能放任行政管理目的，如新法第三十三條第三款規定，對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。
二是從行政處罰決定上看，依據《處罰法》第五十七條的規定：“調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出如下決定：（一）確有應受行政處罰的違法行為的，根據情節輕重及具體情況，作出行政處罰決定”（舊法第三十八條）。
《辦法》第六條規范自由裁量權的規定更為具體：“行使行政處罰自由裁量權必須符合立法目的，并綜合考慮以下情節：（一）違法行為所造成的環境污染、生態破壞程度及社會影響；（二）當事人的過錯程度；（三）違法行為的具體方式或者手段；（四）違法行為危害的具體對象；（五）當事人是初犯還是再犯；（六）當事人改正違法行為的態度和所采取的改正措施及效果……”執法規范的話，適用最多的當然是處罰較輕的警告。
同樣需要注意的是，《處罰法》第五十七條“（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；（三）違法事實不能成立的，不得給予行政處罰”，自然就不能給予警告。
但若超出不予處罰范圍，如“初次違法且危害后果輕微”（后果不輕微就要處罰）但未“并及時改正”“違法危害后果輕微（不是初次就不論是否及時改正）”或者“當事人沒有證據足以證明沒有主觀過錯”的輕微環境違法行為，就可以或者應當適用警告。
既然警告是行政處罰，那就要依照與罰款等法律規定的行政處罰程序進行：立案調查終結后，經過審查作出決定，并非在立案階段就有了定論，起初階段不能影響案件正常的“立案調查”。
三是作為聲譽罰，警告雖輕，但也會對相對人產生相應負面影響，必須依照《處罰法》第二十八條第一款規定處理：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為”（舊法第二十三條，《辦法》第十一條第一款）。否則，就與立法及處罰目的相違背。所以，同時要充分使用更加快捷有效的行政命令，如《辦法》第十二條規定的責令改正形式：“根據環境保護法律、行政法規和部門規章，責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有：（一）責令停止建設；（二）責令停止試生產；（三）責令停止生產或者使用；（四）責令限期建設配套設施；（五）責令重新安裝使用；（六）責令限期拆除；（七）責令停止違法行為；（八）責令限期治理；（九）法律、法規或者規章設定的責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。”
四是考慮到“警告”處罰輕微，甚至被認為是“隔靴搔癢”，因而，違法行為就必須得到徹底改正。依據《辦法》第十一條第二款責令改正與連續違法認定的規定，“責令改正期限屆滿，當事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續或者連續狀態的，可以認定為新的環境違法行為”，實施“警告”處罰后，后續的檢查就必須跟上，一旦沒有改正，未起到教育的目的，那就依法從嚴處罰。
因而，生態環境保護行政主管部門處罰要根據調查實情，將大氣、水、固體廢物、土壤等違法污、染破壞行為的具體案情，與《處罰法》《辦法》等相結合，積極適用“警告”行政處罰和各個法律規定的行政命令，不斷營造全民守法、建設生態文明的正向氛圍。
作者單位：河南省三門峽市生態環境局靈寶分局
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