實施查封扣押時如何保障當事人陳述和申辯權？
【谷騰環保網訊】2021年1月—12月環境行政處罰案件與《環境保護法》配套辦法的執行情況顯示，去年全國五類案件總數為15454件。其中，適用查封、扣押案件數量為8897件，數量最多，占比57.6％。這表明，查封扣押作為一種行政強制措施，在制止違法排污、破壞環境等違法行為方面發揮了重要作用，是執法實踐中常用的有效手段。
查封、扣押是對公民、法人或其他組織的財物實施暫時性控制的行為，直接影響著當事人的切身利益。若被濫用，將造成當事人的重大損失和較壞的社會影響。為此，法律賦予了查封、扣押實施過程中當事人的程序性權利，其中有兩項權利為陳述權和申辯權。生態環境部門在實施查封、扣押時，應該如何保障當事人的陳述、申辯權利，有以下幾個問題需要引起注意。
陳述權、申辯權是法律賦予當事人的法定權利
依據《行政強制法》第八條、第九條規定，公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權。行政強制措施的種類包括扣押財物，查封場所、設施或者財物。據此可以看出，實施查封、扣押的案件中，陳述權、申辯權是法律賦予當事人的法定權利。是否行使這一權利由當事人自主決定，當事人可以放棄權利，但是，任何個人或組織不能剝奪。
依據《行政強制法》第十八條第五項、第六項規定，行政機關實施行政強制措施，應當當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；應當聽取當事人的陳述和申辯。可見，告知和聽取當事人的陳述和申辯，是行政機關的法定義務。
在查封扣押決定作出前，不需要告知當事人程序性權利
陳述權和申辯權是當事人享有的重要權利。在行政處罰普通程序中，作出行政處罰決定前，都應制作并送達《行政處罰事先（聽證）告知書》，告知書中須明確告知當事人陳述權和申辯權。若下達行政處罰決定前沒有履行告知義務，則屬于違反法定程序，行政處罰不能成立。那么，在查封扣押決定作出前，是否需要告知當事人程序性權利？
筆者認為，《行政強制法》并未規定決定作出前需提前告知當事人的陳述、申辯權利。從立法本意看，行政處罰是行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或增加義務的方式予以懲戒的行為。行政強制措施是為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。
兩者最大的區別在于，行政處罰是新的不利處分，具有制裁性和處分性，對當事人權益具有直接不利影響；而行政強制措施只是一種暫時性限制行為，帶有明顯的預防性、制止性，滿足法定的解除條件后，需要及時解除行政強制措施。因此，作出查封、扣押決定之前，不需要提前告知。
此外，查封、扣押案件中，《行政處罰法》《行政強制法》對于陳述、申辯期限未作明確規定。從行政強制措施實施的情況看，考慮到查封扣押措施屬于臨時性措施，如果不當場采取強制措施可能無法查扣物品、設施設備和場所，一般情況下，行政機關采取當面告知當事人陳述權和申辯權，并請其當面陳述和申辯的情況比較多。對于一些比較復雜的案件，筆者認為，基于對當事人權益的保護，應該為相對人預留一定的陳述、申辯時間。
作出查封扣押決定之后，實施過程中如何保障當事人的程序性權利？
依據《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第十二條第二項規定，實施查封、扣押應當當場告知當事人依法享有的權利、救濟途徑，并聽取其陳述和申辯。這表明，一般情況下，告知應在查封、扣押現場當場進行，具體形式可以在查封、扣押決定書中載明，同時也要當場向當事人宣讀應告知的內容，也可以制作現場筆錄，在現場筆錄中予以確認。但是，也有兩種特殊情況。
一是緊急情況下如何告知。依據《行政強制法》第十九條規定，情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執法人員應當在24小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續。筆者認為，緊急情況下，可以口頭宣讀查封、扣押決定，事后再補辦批準手續，但是當時仍要制作現場筆錄，此時調查階段的筆錄和查封、扣押的現場筆錄實際上是一個筆錄，筆錄中詳細記載是否告知情況，告知后當事人是否作出陳述和申辯，是否采納陳述、申辯意見等回應情況。
二是當事人拒不到場時如何告知。作出查封、扣押決定后，行政機關要向當事人送達查封、扣押決定書。依據《行政強制法》第三十八條規定，行政強制執行決定書應當直接送達當事人。當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應當依照《民事訴訟法》的有關規定送達。依據《民事訴訟法》相關規定，當事人拒不到場的，送達人可以邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場說明情況，也可以留置送達或者采用能夠確認其收悉的電子方式送達。筆者建議此種情況下，行政機關首先要窮盡找到當事人的方法，通過電話或者郵件告知當事人享有的陳述權和申辯權，并利用錄像、拍照等記錄告知過程以及當事人的回應情況，同時查封、扣押現場筆錄上也要記載詳細情況，以減少法律風險。
綜上，不管何種情況下，若生態環境部門未履行告知程序就實施查封、扣押，則屬于程序違法。通過抽查查封、扣押類型的案卷發現，部分案卷缺乏告知和聽取當事人陳述、申辯的證據材料，主要表現在：無視聽資料證明履行了當場告知義務；未制作查封、扣押現場筆錄或者現場筆錄中沒有記錄保障當事人陳述、申辯等法定程序性權利的內容。這表明，忽視對當事人的陳述、申辯權的保障，的確是值得注意的一個典型問題。
實施查封扣押時，是否要制作現場筆錄？
實踐中發現，部分執法人員認為有前期現場檢查（勘察）筆錄和拍攝的視聽資料佐證，不需要再行制作現場筆錄。筆者認為，《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第九條規定：“環境保護主管部門實施查封、扣押前，應當做好調查取證工作。查封、扣押的證據包括現場檢查筆錄、調查詢問筆錄、環境監測報告、視聽資料、證人證言和其他證明材料。”可見，前期現場檢查（勘察）筆錄是調查取證程序中必須制作的重要文書。
依據《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第十二條第三項和五項規定，實施查封、扣押應當制作現場筆錄，必要時可以進行現場拍攝。現場筆錄的內容應當包括查封、扣押實施的起止時間和地點等；現場筆錄和查封、扣押設施、設備清單由排污者和執法人員簽名或者蓋章。
筆者認為，實施查封、扣押時制作現場筆錄是法定要求，這一階段的現場筆錄著重于全面記錄行政機關實施查封、扣押的整個過程，主要目的是進行證據保存，防止事后取證困難，是查封、扣押程序中不可替代的證據之一。因此，認為前期現場檢查（勘察）筆錄可以代替查封、扣押現場筆錄的想法，實質上是混淆了調查取證程序和查封、扣押現場執法程序的概念，查封、扣押時不制作現場筆錄，屬于程序違法。
作者單位：生態環境部環境工程評估中心
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