污水處理廠進水超標導致出水超標 是否應當被行政處罰？
【谷騰環保網訊】上游排污者排放的超標污水，經過污水處理廠處理后排出的出水超標，污水處理廠雖無主觀過錯卻受到行政處罰。除了行政罰沒款之外，讓污水處理廠更難以承受的是行政處罰后面臨的數個月的增值稅退稅損失。在實踐過程中，幾乎無法院判決污水處理廠勝訴，即使存在有利于原告污水處理廠的裁定，也是在行政強制過程中，因行政處罰決定事實不清，主要證據不足，程序違法，從而不準予強制執行，或者是由于取樣程序違法導致的《行政處罰決定書》主要證據不足，處罰不當，應予撤銷。
一、有關文件規定減免處罰及其局限
雖然我國《水污染防治法》中沒有規定減責、免責條款，但是從目前生態環境部的規范性文件以及地方立法、規定中可以看出對進水超標導致出水超標受到行政處罰呈現出一種較為寬松的趨勢。
2020年發布的《生態環境部關于進一步規范城鎮（園區）污水處理環境管理的通知》對“進水超標導致出水超標”的問題作出了明確的規定，即對由行業主管部門，或生態環境部門，或行業主管部門會同生態環境部門認定運營單位確因進水超出設計規定或實際處理能力導致出水超標的情形，主動報告且主動消除或者減輕環境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。
《河北省城鎮排水與污水處理管理辦法》第25條規定了因進水水質原因導致出水水質超標的情況下，可以從輕、減輕處罰。
2018年10月29日發布的《河北省住房和城鄉建設廳、河北省環境保護廳關于印發〈城鎮污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案〉的通知》（冀建城〔2018〕61號）中，也明確對確因進水水質和水量發生重大變化導致出水水質超標的，環保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理（處罰）。
2020年3月27日發布的《濟南市生態環境局關于減輕和免除行政處罰的實施意見（試行）》規定了減輕和免除環境行政處罰的16種具體情形。城鎮生活污水處理廠因進水濃度超標導致出水超標的，在符合一定條件時可在法定最低處罰額以下減輕處罰，但一般不超過最低處罰額的50%。
相關文件中甚至還有免責的規定，如根據《河南省城鎮污水處理廠運行監督管理辦法》第18條的規定，運營單位在城鎮污水處理廠進水超標，影響正常運行時，要及時履行報告義務，并采取應急措施，保障污水處理設施安全運行；環保部門對于采取應急措施、保障污水處理設施安全運行的運營單位可以免責。
生態環境部的規范性文件和地方立法、規定中減免行政處罰的規定，是在污水處理廠行政責任成立的前提下行政機關行使自由裁量權決定從輕或者減輕行政處罰的考慮，是一種事后的彌補。這些文件帶來的緩和結果僅僅是行政罰沒款數額的減少，污水處理廠仍然不能享受稅收優惠，仍然面臨向上游追償行政罰沒款和間接損失的問題。從本質上來說，污水處理廠因進水超標導致出水超標受到行政處罰的歸責原則仍然是無過錯責任原則，行政處罰仍然成立。無過錯即無責任，污水處理廠無過錯卻要承擔行政責任，不符合行政法上過罰相當原則和環境法上損害擔責原則的理念，有失公平。若要從根本上改變困境，與其依靠行政機關行使自由裁量權進行事后彌補，不如從根本上改變此類案件的行政責任歸屬，以使得無過錯者不再受處罰，有過錯者受到相應的行政處罰。
二、有關文件規定上游排污者、污水處理廠的權利（力）和義務
進水超標在一定程度上是由于上游排污者、污水處理廠的權利（力）或義務配置不合理或者未得到落實造成的。
《北京市水污染防治條例》（2021年修正）第35條規定，向公共污水處理設施排放工業廢水的企業事業單位和其他生產經營者，應當在排污口建設取樣井，并為水務、生態環境部門和受納廢水的污水集中處理設施的運營單位提供取樣、監測流量的便利條件。污水集中處理設施的運營單位有權對匯水范圍內排污單位的排水進行取樣檢測，發現排水水質超過排放標準的，應當及時告知排污單位，并報告水務部門。
《蘇州市水務局、蘇州市環境保護局關于印發〈城鎮污水廠接納處理工業廢水管理暫行辦法〉的通知》，對工業廢水排入城鎮污水管網設置了接管條件以及不得納管的條件和書面審查制度，將接入工業廢水的城鎮污水處理廠作為書面審查主體之一，給了城鎮污水處理運營單位拒絕接收自己無法處理的工業廢水的機會和權利，從而解決進水超標的問題。另外，該辦法規定，污水處理合同應在現行法律、法規的框架內，明確經同意可接納的工業企業和城鎮污水廠的權利義務、違約責任和終止條款。城鎮污水處理廠可以通過安裝在工業企業污水排放口的遠程采樣設備，實時掌握工業企業的排水水質。
《城鎮排水與污水處理條例》規定排污企業排水前應該領取排污許可證，按照國家規定建造污水預處理設施和水質、水量檢測設施，城鎮排水主管部門應加強對排放口設置以及預處理設施和水質、水量檢測設施建設的指導和監督。
按照2020年12月13日發布的《生態環境部關于進一步規范城鎮（園區）污水處理環境管理的通知》，納管企業應該按照規定領取排污許可證，按照規定對污水進行預處理，相關標準規定的污染物處理達標后再進行排放。運營單位在承接污水處理項目之前，應當充分調查服務范圍內的污水來源、水質水量、排放特征等情況，合理確定設計水質和處理工藝等，明確處理工藝適用范圍，對不能承接的工業污水類型要在合同中載明。發現進水異常，可能導致污水處理系統受損和出水超標時，立即啟動應急預案，第一時間向生態環境部門及相關主管部門報告。
總之，上游排污者具有如下義務：在排污口建設取樣井，配合行政機關和污水處理廠取樣；進行預處理等。污水處理廠具有如下權利（力）：有權對排污者的排水取樣，發現超標，及時報告；污水處理廠參與審查決定是否接管；有權拒絕接收自己無法處理的廢水等。這些規定賦予污水處理廠針對上游排污者的某些權利，制約上游排污者的行為。上游企業要履行好預處理義務，污水處理廠要謹慎接收污水，政府要發揮監督作用，這些內容規定在生態環境部規范性文件和地方立法、規定中，能夠發揮事前預防作用，但對緩解無過錯責任的弊端并無直接效果。因為無法杜絕進水超標導致出水超標的現象，如果恪守無過錯責任，污水處理廠仍有可能超標排水，仍然會受到行政處罰，會面臨不能享受稅收優惠和向上游排污企業追償的困境。
三、確立應受行政處罰行為的過錯推定原則
在學理上，應受環境行政處罰行為的主觀過錯，鮮有學者研究，因此需要借鑒行政法上的相關研究。學界上有關應受行政處罰行為的歸責原則主要有過錯原則、過錯推定原則、無過錯原則，這中間還有二元歸責。
一）無過錯原則
從法律明文規定來看，絕大多數法律條款沒有明定以過錯為條件，只有極少數條款規定須以“明知”或“故意”為要件；在行政處罰中，行為人的主觀因素只具有相對意義，只有在法律法規明確規定的情形下，行為人的主觀因素才具有實際意義；對于絕大多數行政處罰的實施來說，行為人的主觀因素往往內含于行為的違法性之中，故沒有獨立存在的意義。無過錯原則是特定環境背景下的產物，在過去的特定環境下，國家公權力在整個社會體系中處于核心和主導地位，如今的環境行政應該朝向實質行政法即公平與效率相結合的角度去發展。在進水超標導致出水超標的案例中，城鎮污水處理廠的設置能力在設計之初就已經確立，包括污染物的種類、數量和處置方式等，一旦來水超出處置能力范圍，就會對城鎮污水處理廠造成結構性障礙。如果不考慮主觀因素，在污水處理廠存在過錯與無過錯的情形下作出相同的行政處罰決定，不利于污水處理廠審慎進行污水處理工作，也縱容了故意的違法行為；即使過錯大小可以作為裁量行政處罰的因素，也很難解釋沒有主觀過錯仍要處罰的情形；對污水處理廠過分嚴格的歸責，會導致污水處理廠無法享受即征即退的稅務政策，不利于企業自身的發展。
二）主觀過錯原則
主觀過錯應作為應受環境行政處罰行為的構成要件。僅以法律明文規定作為考慮主觀過錯是否是應受行政處罰的構成要件，符合形式法治的要求，卻與行政法治理論朝向實質方向發展的趨勢背道而馳。在判斷違法行為的構成是否需要主觀過錯時，不能僅僅拘泥于法律的明文規定，應深層次理解法律條文背后的含義。在全國人大常委會法制工作委員會國家法行政法室編著的《〈中華人民共和國行政處罰法〉講話》一書中認為，行政違法行為必須具備主體、主觀方面、客體、客觀方面等四個要件，如果主觀上不存在實施違法行為的故意或過失，就不具備需要給予處罰的基本要件。
三）過錯推定原則
過錯推定原則指的是在應受環境行政處罰行為中，只要相對人有違法的事實存在，行政機關就可以據此實施行政處罰，除非行為人能夠證明自己不存在主觀過錯。在行政處罰中將主觀過錯作為構成要件的考慮因素，摒棄了傳統環境行政以效率為主導的歸責模式，是一種更為公平的過罰相當的模式，體現了行政處罰法懲戒與教育并重的考慮。過錯推定原則考慮了行為人的主觀過錯，恰恰說明過錯是應受環境行政處罰行為的構成要件之一。
四）過錯推定的適用
在污水處理廠超標排污后，如果行政機關在執法過程中采取過錯推定的歸責原則。出水超標，行政機關推定污水處理廠有過錯。證明無過錯的舉證責任由污水理廠承擔，污水處理廠主要可以從兩方面舉證。
第一，污水處理廠可以舉證證明自己主觀上沒有過錯，處理廠履行了義務、窮盡了處理能力，如：污水處理廠提交進水總磷超標的證據，提交反映進水水質超標的多個相關報告，并努力實施技術改造，盡可能提高并保持污水處理廠對總磷的處理效率；污水處理廠在發現進水超標后，立即向上級生態環保部門、主管單位報告進水超標事宜。
第二，污水處理廠可以舉證證明排污企業或者政府沒有履行法定義務，如環境保護主管部門沒有依法行政，缺乏監管行為，放任上游企業的排污行為；污水處理廠還可以舉證證明行政機關沒能履行約定義務，如《特許經營協議》中約定，政府應協調污水處理廠保證出水質量，否則應承擔責任。
2021年1月22日修訂通過的《行政處罰法》第33條第2款規定：“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定。”此處也是過錯推定歸責原則的表述，借此次《行政處罰法》修訂的契機，以污水處理廠因進水超標導致出水超標受到行政處罰作為切入點，應受環境行政處罰行為也應該貫徹過錯推定原則，此即解決污水處理廠進水超標導致出水超標的行政責任歸屬困境的治本之策。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
