破解“企業污染群眾受害政府買單”難題，南通交出美麗答卷
【谷騰環保網訊】近日，中央依法治國辦公布第二批全國法治政府建設示范創建活動示范地區和項目，江蘇省南通市領先探索完善生態環境損害賠償制度項目，從全國149個申報項目中脫穎而出，成為全國59個法治政府建設示范項目之一。
長期以來，環境保護法律法規重在“懲”和“治”，強調依法規范和約束環境行為。面對生態環境損害，“污染源頭難預防、損害責任難追償”的窘境時有發生，受損生態環境往往難以得到修復。為破解這一困局，南通市在全省率先啟動生態環境損害賠償改革試點，各地各部門積極探索、先行先試。從2017年10月在全省率先出臺《南通市生態環境損害賠償制度改革試點實施方案》以來，到2022年9月全市累計辦理損害賠償案件850余件，辦案金額1.56億元，辦案數量位居全國第一。其中1起案件入選全國第二批生態環境損害賠償磋商十大典型案例，3起案件受到生態環境部通報表揚，今年成功辦理全國首例探索實行懲罰性賠償的生態環境損害磋商案例。
先行先試
探索改革之路
2016年1月11日，南通市啟東環境執法人員在執法檢查時發現，啟東市某固廢處置有限公司在廠區內填埋黑色物質。經調查，現場采樣挖取的4.77噸黑色物質為危險廢物。進一步調查發現，前述行為發生在十余年前，廠區內其他地方也發現有部分填埋。
根據《刑法》規定，污染環境罪“后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”但《刑法》同時規定“法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經過十年”，犯罪行為不再追訴。違法行為如此惡劣，如果不能追究違法行為人責任，如何讓違法行為人承擔應有的責任？面對被嚴重污染的土壤環境，違法行為人應該付出何種代價？追究行為相關的依據是什么？如何讓案件辦理具有可操作性？如何讓受損的生態環境得到修復？一系列的問題擺在當地生態環境部門面前。
2017年6月，在原南通市環保局牽頭組織下，市中級人民法院、檢察院、財政局等相關部門組成的考察團隊正式成行，赴浙江省紹興市考察生態環境損害賠償工作。考察團隊就改革方案、部門職責、個案實踐、資金管理、損害修復等問題，查閱了所有能看到的材料，盡可能多地訪談相關參與人員。在調研的基礎上，原南通市環保局牽頭起草了生態環境損害賠償改革方案初稿，并組織相關部門開展多輪商議。在此期間，南通市黨政主要領導親自過問，市委深改組深入研究，將生態環境損害賠償納入全市污染防治攻堅、環保“263”專項行動中，初步確定責任明確、途徑暢通、保障有力、賠償到位、修復有效的工作機制。
2017年9月，《南通市生態環境損害賠償制度改革試點實施方案》正式出臺，南通生態環境保護制度建設自此邁上了一個新的臺階。
2017年12月，根據新出臺的方案，原啟東市環保局與該固廢處置公司簽訂生態損害修復（賠償）協議，由賠償責任方繳納1500萬修復保證金，自行開展修復。該公司委托專業第三方公司開展土壤修復，該修復工程共計開挖土方7240.2立方米，其中危險廢物3429.6噸、重污染土壤9203.9噸、輕污染土方量1051.5立方米，修復工程實際投入3000余萬元。2020年1月，修復工程通過驗收。該案既開創了南通市生態損害賠償工作的先河，也成為迄今南通市個案賠償金額最多、歷時周期最長（4年）、修復量最大的案例。
該案的辦理為后續制定并出臺相關制度文件和開展案例實踐奠定了扎實的基礎。此后，一系列污染環境的案件得到了妥善處理。2017年—2019年，全市先后辦理損害賠償案件78件。2019年1月，生態環境部赴南通調研生態環境損害賠償工作情況，對南通創新做法予以認可。2019年3月，江蘇省政府與生態環境部簽署合作框架協議，明確在南通推進生態環境損害賠償制度實踐引領區建設。
司法銜接
扣牢生態環境保護“法治鏈”
2022年8月，江蘇省生態環境廳和江蘇省人民檢察院公布江蘇省第二批生態環境損害賠償磋商十大典型案例，南通通州區某廢油加工廠偷排廢油生態環境損害賠償磋商訴訟案位列其中。
該案中，潘某、唐某等人自2017年6月始，租用廢油加工廠進行廢油加工，通過收購萬噸輪上的廢油混合物（含廢油、油泥、油污水）運回廢油廠油罐中進行沉淀，將上層雜質較少的廢油外售，雜質較多的廢油注入興石河上停放的船舶繼續沉淀，油渣等廢物排入興石河，共計排放含油污水約260噸。經認定，油罐和船艙中廢油為危險廢物。南通市通州生態環境局委托第三方機構開展鑒定評估，經評估該案生態環境損害賠償費用共計600余萬元。
據介紹，該案涉案金額大，涉及賠償權利人數量多，案件磋商難度較大，南通市生態環境局主動邀請檢察、公安機關全過程參與案件辦理，為合理分配賠償責任、科學確定賠付方案等提供了專業指引。經數次磋商，潘某等與南通市通州生態環境局簽訂生態環境損害賠償協議，涉及的賠償金額400余萬元均已繳納到位，修復工作也在有序開展。但銷售人員李某及程某拒絕磋商。拒絕磋商并不意味著能逃避懲罰、逃避賠償，隨后，生態環境部門依法向南京市中級人民法院提起生態環境損害賠償訴訟。
南通市在探索生態環境損害賠償制度改革過程中，始終堅持習近平法治思想和生態文明思想，主動對接檢察、公安等司法部門，從案件線索移送、參與磋商、支持訴訟、監督修復、信息共享等方面建立銜接機制，形成“信息共享、案件共查、問題共治”的生態環境損害賠償工作格局，確保“誰損害、誰賠償”充分落實。同時，注重深化司法協作，夯實損害賠償案件司法保障，特別是密切與檢察機關的銜接合作，檢察機關深度參與案件辦理，在全市范圍內實現檢察建議辦理、違法案件索賠、索賠磋商監督“三到位”，有效推進了生態環境損害賠償工作的開展。
2020年7月，南通市被生態環境部確定為全國唯一一個生態環境損害賠償制度改革基層聯系點。從試點到引領區，再到基層聯系點，南通憑借著生態環境損害賠償工作的制度化、規范化、常態化，一路探索生態環境損害賠償制度改革“南通模式”。
“簡易”＋“電子”
著力破解損害賠償評估難題
“對于比較簡單的、金額較小的案件，如何簡易、快速地進行評估，這是我們比較關心的問題。”對基層實踐來說，“評估難、評估貴”一直是制約生態環境損害賠償工作的瓶頸。
為破解這一難題，南通市率先開展“簡易評估”，對事實清楚、案情簡單、損害明顯的小額案件，創新實施簡易評估程序，建立損害賠償專家庫制度，行政部門與賠償義務人共同委托專家按照相關技術規范出具評估意見，制定出臺《南通市生態環境損害評估專家庫管理制度（試行）》，優化專家結構，明確專家職責，以全市公布的首批57名生態環境損害評估專家為依托，有效化解了“評估難、評估貴”的問題。
時間撥回2022年3月23日，南通市海安某食品公司因污水處理設施未正常運行被行政處罰，南通市海安生態環境局對該公司進行普法宣傳教育，該公司認識到此次違法行為的錯誤性和嚴重性，隨后與南通市海安生態環境局共同委托專家對此次水污染事件進行生態環境損害評估。
經評估確認，本次賠償金額共7727元。該公司當場同意賠償，并將生態損害賠償金繳到海安生態環境局生態損害賠償專戶。該公司負責人表示，要不折不扣落實損害賠償要求，更要汲取教訓，引以為戒，將污水治理作為企業管理最重要的事情來做，“這既是企業自身發展的需要，也是企業社會責任的要求。”案件適用簡易評估程序，直接委托專家進行評估，縮短了損害賠償案件辦理時長，有效地破解了鑒定程序復雜、時間長和花費大的問題，有利于賠償義務人積極履行損害修復責任。
今年以來，南通市進一步破解損害賠償評估難題，依托江蘇省生態環境廳開發的電子化評估系統，制定下發《關于啟用生態環境損害綜合認定輔助決策軟件的通知》，在全國率先實施生態環境損害賠償電子化評估。同時，探索開展類案評估價格參考機制，對違法性質相同、污染物種類一致、持續時間相當的小額損害賠償案件，以以往類似案件評估價格為參考，快速認定損害賠償金額。2022年以來，全市共采用簡易評估程序辦案268件，占全部辦案數的96．4％。
不管是簡易評估、電子化評估，還是類案評估方式，南通市生態環境局始終秉持著務實高效的理念，減輕基層實踐壓力和賠償義務人壓力，有效推動賠償義務人損害擔責、修復到位。
強化修復
寫好“后半篇文章”
“根據《南通市海門生態環境局關于辦理生態環境損害案件懲罰性賠償的方案》，該廠以逃避監管方式排放水污染的行為屬于‘應當適用懲罰性賠償’的情形，根據其超標系數、排放水量、持續時間等裁量因子，經測算，該廠生態環境損害懲罰性賠償裁量系數為1.47，需承擔108663元的生態環境損害責任，其中33464元為懲罰性賠償。”2022年5月25日，南通市海門生態環境局與海門市公安、檢察院共同組織召開了海門市某無線電器材廠生態環境損害賠償磋商會議。會上，海門生態環境局負責人著重對該廠應承擔生態環境損害懲罰性賠償進行了釋法說明。經過磋商，當事人當場簽訂了賠償協議，并于5月30日繳納了賠償金。
2022年3月，根據國家改革試點部署，南通市生態環境局在全國生態環境系統率先制定出臺《關于辦理生態環境損害賠償案件適用懲罰性賠償的意見（試行）》，積極推進生態環境懲罰性賠償工作。聚焦懲罰性賠償適用情形難確定、金額難計算、證據難固定等問題，明確要點，細化要求。在此基礎上，選取海門、海安、開發區三個區（市）作為試點，分別制定區域性實施方案，探索多類別、跨區域、有特色的案件辦理模式。
生態環境損害賠償的目的是修復受損生態環境。今年6月，“勞務代償”機制正式啟動，南通市海門生態環境局組織開展全國首例集體性勞務代償活動，首批18家企業27人在生態公益林，通過勞務代償方式，折抵生態環境損害賠償費用。7月，探索實施了“增殖放流”這種后續的替代性修復方式，南通市海安生態環境局針對辦理的首例懲罰性賠償案例，在青墩遺址附近放流60萬尾草魚、鳊魚等魚苗，用于修復水域生態，維護水系生物平衡。
生態環境損害賠償，旨在修復、重在修復，拓展多類別、差異化的修復方式，是希望通過各種方式真正推動受損生態環境得到修復，真正推動生態環境質量改善，真正寫好生態環境損害賠償的‘后半篇文章’。
山水織彩卷，草木繪丹青。近年來，南通市生態環境損害修復工作取得顯著成效，先后共推動處置、修復土壤20萬平方米、固體廢物7萬噸。南通五山地區實施生態保護修復，新增森林面積約6平方公里、森林覆蓋率超過80％，有效恢復長江岸線生態功能，成為長江生態損害修復的典范。
凡是過往，皆為序章。面對未來，南通市生態環境局黨組書記、局長程煒表示，“全市生態環境部門在持續打好藍天、碧水、凈土保衛戰的同時，將持續深入推進生態環境損害賠償工作，繼續保持領先態勢，用好生態環境損害賠償‘南通模式’，用法律的武器、法治的力量守護綠水青山，讓人民群眾有實實在在的獲得感。”
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